exit
search
29 березня 2017

Розділ ІV. Міжнародне співробітництво

Розділ ІV. Міжнародне співробітництво

 

4.1. Участь України в міжнародно-правових інструментах з питань боротьби з корупцією

 

4.1.1. Участь України в міжнародно-правових інструментах щодо боротьби з корупцією, зокрема, Конвенції ООН проти корупції,

Кримінальній та Цивільній конвенціях про боротьбу з корупцією, а також моніторингових механізмах, передбачених цими інструментами[1]

У звітах авторитетних міжнародних організацій завжди відзначається, що Україна з часу набуття нею незалежності перебуває під значним негативним впливом корупції. При цьому окремо наголошується на корупційних проявах у сфері дозвільної та контролюючої діяльності органів державної влади стосовно підприємців, під час державного адміністрування та контролю за сплатою податків і митного оформлення товарів, у сфері державних закупівель, енергетичному секторі, розподілі землі та інших природних ресурсів.

Особливо небезпечними є прояви корупції у діяльності судових та правоохоронних органів, у сфері фінансування політичних партій, під час проведення виборів.

На вкрай загрозливі масштаби корупції прямо констатовано у досить нещодавніх офіційних документах основних міжнародних партнерів України. Так, Парламент ЄС у резолюції від 17.07.2014 р. (2014/2717 (RSP) після підписання Угоди про асоціацію з Україною констатував, що в Україні «широко розповсюджена корупція та наявна колосальна тіньова економіка» (пункт 19)[2]. У резолюції від 15.01.2015 р. (2014/2965 (RSP)) Парламент ЄС висловив позицію, що антикорупційна стратегія, основною метою якої є нульова терпимість до корупції, вкрай необхідна Україні, і закликав українську владу вжити заходів щодо «викорінення системної корупції» (пункт 13)[3].

Згідно із Законом «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки» від 14.10.2014 р., визначення рівня імплементації міжнародних стандартів здійснюється за такими індикаторами:

 1) виконання рекомендацій для України, наданих GRECO, а також рекомендацій, наданих в рамках моніторингу Стамбульського плану дій з питань боротьби з корупцією Антикорупційної мережі для Східної Європи та Центральної Азії ОЕСР, імплементація Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС у частині запобігання і протидії корупції та плану дій у рамках Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд»;

2) покращення значення Індексу сприйняття корупції, опублікованого міжнародною неурядовою організацією Transparency International;

3) досягнення високого рівня відповідності стандартам міжнародних ініціатив (ініціатив з прозорості видобувних галузей, будівельного сектору, Індексу відкритості бюджету тощо).

Водночас у Рейтингу сприйняття корупції за 2014 рік організації «Transparency International» з показником 26 балів (2,6 згідно попередньої методології, де 1 означає «дуже корумпований», 10 – «найменш корумпований») Україна посідала 142 місце серед 175 країн[4].

Очікувалося, що після зміни влади у 2014 році та завершення правління клептократичного режиму попереднього Президента України, ситуація значно покращиться. Втім, ці прогнози не збулися. У рейтингу вищезгаданої організації за 2015 та 2016 рік, Україна залишається у тій самій групі досить корумпованих держав, лише незначним чином підвищивши свій рейтинг: у 2015 році Україна посіла 136 місце (26 балів) з поміж 168 країн, а у 2016 – 131 місце (29 балів) серед 176 країн [5].

Це демонструє недостатні зусилля органів державної влади практично в усіх напрямах діяльності з попередження та боротьби з корупцією.

Антикорупційне законодавство в Україні почало формуватися у 1995 р. Але серйозним змінам щодо приведення його основного змісту у відповідність до міжнародних стандартів воно було піддано лише у середині 2000-х років. Саме у той період Україна стала учасницею Конвенції ООН проти корупції від 31.10.2003 р. (ратифікована 18.10.2006 р.), Кримінальної конвенції РЄ про боротьбу з корупцією від 27.01.1999 р. (ратифікована 18.10.2006 р.), Додаткового протоколу до Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією від 15.05.2003 р. (ратифікована 18.10.2006 р.) і Цивільної конвенції про боротьбу з корупцією від 04.11.1999 р. (ратифікована 16.03.2005 р.).

Внаслідок ратифікації цих міжнародних документів Україна також отримала змогу брати участь у передбачених ними моніторингових механізмах. Зокрема, Цивільна конвенція про боротьбу з корупцією надала можливість Україні у 2006 році приєднатися до GRECO. Україна також є учасником таких міжнародних ініціатив з подолання корупції, як Механізм огляду стану імплементації Конвенції ООН проти корупції. У 1998 р. Україна стала учасником Антикорупційної мережі ОЕСР для Східної Європи та Центральної Азії і Стамбульського антикорупційного плану дій.

Стамбульський план – це субрегіональна програма взаємної оцінки, яка була розпочата в 2003 р. в рамках ОЕСР і являє собою безперервний моніторинг зусиль країн з реалізації рекомендацій на підтримку виконання Конвенції ООН проти корупції, інших міжнародних стандартів. Крім України, у Стамбульському плані беруть участь Вірменія, Азербайджан, Грузія, Киргизстан, Казахстан, Монголія, Таджикистан, Узбекистан.

Закони і підзаконні акти у цій сфері значним чином модернізовано внаслідок системного міжнародного впливу на Україну з приводу впровадження антикорупційних заходів (наприклад, відповідні розділи Плану дій з лібералізації візового режиму з ЄС, схваленого на саміті Україна – Європейський Союз, від 22.11.2010 р., План дій щодо поглиблення співробітництва між Україною та Організацією економічного співробітництва та розвитку на 2013–2016 роки, затв. розпорядженням КМ №132-р від 06.02.2013 р., розділ 9 «Плану дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2014–2015 роках», затв. розпорядженням КМ від 26.11.2014 р., тощо).

Особливо інтенсивним виявився період 2014–2015 років, коли було ухвалено ряд законів, що містили новаторські для правової системи антикорупційні механізми: «Про запобігання корупції», «Про Національне антикорупційне бюро України», «Про прокуратуру», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України та Національного агентства з питань запобігання корупції», «Про публічні закупівлі» тощо.

Окремий блок складають закони, якими удосконалено адміністративну і кримінальну відповідальність за корупційні правопорушення: «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення національного законодавства у відповідність із стандартами Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією», «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України стосовно виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України стосовно відповідальності юридичних осіб)», «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері запобігання і протидії корупції».

Стан імплементації Україною антикорупційних стандартів перебуває під постійною увагою відповідних міжнародних інституцій, які за наслідками моніторингу готують регулярні звіти, де відзначається ступінь прогресу виконання наданих рекомендацій, та, у разі потреби, надаються додаткові або уточнені рекомендації.

Для оцінки виконання Україною вказаних міжнародних стандартів у цьому Звіті ми керуємося такими документами[6]:

1) щодо виконання антикорупційних вимог для лібералізації візового режиму між ЄС та Україною:

- Шоста доповідь Європейської комісії про хід виконання Україною Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України від 18.12.2015 р.[7] (в частині параграфу 2.3.1.3.);

2) щодо виконання рекомендацій GRECO:

- П’ятий додатковий звіт про виконання рекомендацій Україною за результатами Спільних Першого і Другого раундів оцінювання, затверджений 15–19 червня 2015 р.[8];

- Другий Звіт про виконання рекомендацій GRECO за результатами 3-го раунду оцінювання України (затверджено 30.11-04.12. 2015р.)[9];

3) щодо виконання рекомендацій ОЕСР:

- Третій раунд моніторингу в рамках Стамбульського антикорупційного плану дій від 24.03.2015 р.[10];

- Оновлений Третій раунд моніторингу в рамках Стамбульського антикорупційного плану дій від 7–9 жовтня 2015 р.[11];

- Четвертий раунд моніторингу в рамках Стамбульського антикорупційного плану дій від 14–16 вересня 2016 р.[12];

4) щодо виконання заходів Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» (у частині антикорупційних заходів):

- Звіт про реалізацію плану дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2014–2015 роках[13].

Міжнародними партнерами високо оцінюється створення та початок діяльності НАБ та САП (див., наприклад, п. 13 вказаної резолюції Європарламенту від 15.01.2015 р., а також Шосту доповідь Європейської комісії про хід виконання Україною Плану дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України). Ці органи, кадровий склад яких відібрано на відкритому конкурсі та забезпечено конкурентним рівнем заробітної плати, на сьогодні можна оцінити як політично незалежні, незважаючи на великі ризики можливого тиску на них з боку представників різних вищих державних інституцій, великого бізнесу тощо.

Втім, аналіз показників діяльності цих нових правоохоронних органів, які мають протидіяти «елітній» корупції у вищих ешелонах влади, викликає занепокоєння.

Так, згідно з даними НАБ[14], у 2016 р. до суду було передано більше 50 проваджень, по яких 12 обвинувальних вироків (переважно внаслідок укладення угоди) набули законної сили. Однак внаслідок цього за рік до бюджету було повернуто лише 115 млн. грн.

Для завершення повного циклу нових органів, уповноважених розслідувати та представляти державне обвинувачення у кримінальних провадженнях щодо великих корупціонерів серед високопосадовців, необхідне створення антикорупційних судів (про що йдеться у рекомендації 2.9. ОЕСР). На даний час норми про майбутнє утворення Вищого антикорупційного суду є у новому Законі «Про судоустрій і статус суддів», однак для запуску процедури конкурсного набору суддів до його складу необхідне ухвалення окремого закону.

Важливим позитивним сигналом для міжнародної спільноти стало те, що у жовтні 2016 р. набули чинності Закон «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» від 02.06.2016 р. та Закон «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 р.

Згідно з новою редакцією ст. 126 Конституції, без згоди ВРП суддя не може бути затриманий або утримуватися під вартою чи арештом до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час або відразу ж після вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину. Аналогічна норма є і в ч. 1 ст. 49 Закону «Про судоустрій і статус суддів» та в ч. 1 ст. 482 КПК.

За попередньою редакцією Конституції судді мали абсолютний імунітет, адже їх не можна було затримати чи заарештувати до винесення обвинувального вироку судом без згоди ВР. Відтак наявний значний прогрес у виконанні рекомендації 3.8. від ОЕСР.

До найвизначніших здобутків у сфері інституційного забезпечення боротьби з корупцією в України слід безперечно віднести створення (згідно з постановою КМ від 18.03.2015 р. №118) та початок діяльності НАЗК (з 15.08.2015 р.) як превентивного антикорупційного органу, що не має правоохоронних функцій. Попри занадто затягнуту процедуру формування керівного складу цього органу, він наразі функціонує.

Слід відзначити, що відповідно до Закону «Про запобігання корупції», НАЗК є чи не найважливішою ланкою системи антикорупційних державних заходів, оскільки зосереджує в собі цілу низку критично необхідних функцій (детальніше про це – в підрозділах 1.1. і 2.1. цього Звіту).

Не дивно, що і GRECO (рекомендація І, а також пункти 27–78 Звіту Третього раунду моніторингу), і ОЕСР (рекомендація 1.6.), і Європейська комісія вказують на те, що забезпечення повноцінної роботи цього органу є вкрай необхідним.

Як GRECO (рекомендація XVIII), так і ОЕСР (рекомендація 3.4.) неодноразово вказували на важливість ухвалення нового Закону «Про Рахункову палату». Україна виконала цю умову, ухваливши 02.07.2015 р. відповідний Закон. У ньому передбачено, що РП застосовує у своїй діяльності основні принципи діяльності Міжнародної організації вищих органів фінансового контролю (INTOSAI), Європейської організації вищих органів фінансового контролю (EUROSAI) та Міжнародні стандарти вищих органів фінансового контролю (ІSSAІ) в частині, що не суперечить Конституції та законам України.

Основною функцією цього органу є фінансовий аудит, який полягає у перевірці, аналізі та оцінці правильності ведення, повноти обліку і достовірності звітності щодо надходжень і витрат бюджету, встановлення фактичного стану справ щодо цільового використання бюджетних коштів, дотримання законодавства при здійсненні операцій з бюджетними коштами. Членів РП обирають на конкурсних засадах, за виконання ними повноважень передбачено гідний рівень заробітної плати. Засідання РП проводяться у формі відкритих слухань, на яких мають право бути присутніми народні депутати України, представники державних органів, громадськості. Щорічний звіт про діяльність РП є доступним на її сайті. Закон також регламентує порядок здійснення РП заходів державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту).

Отже, ухвалення цього Закону створює гідні законодавчі передумови для здійснення об’єктивного, прозорого для суспільства, комплексного контролю за використанням бюджетних коштів на рівні державного бюджету і місцевих бюджетів (на чому особливо наголошується у відповідній рекомендації GRECO).

Однак на цьому етапі потрібно обмежитися констатацією створення належної законодавчої бази для роботи РП. Тому що недостатньо інформації для комплексного аналізу результатів здійснення цим органом своїх функцій за новим Законом. Наприклад, станом на лютий 2017 р. на офіційному сайті[15] відсутні як звіт РП за 2016 рік, так і будь-які окремі відомості про результати її діяльності в минулому році. Відтак, імплементація положень нового Закону має бути предметом належної уваги суспільства і міжнародних інституцій.

Ще одним значним досягненням стало ухвалення нової редакції Закону «Про державну службу» від 10.12.2015 р., який багато в чому відповідає міжнародним антикорупційним вимогам, які висувалися у рекомендації ХХ GRECO та рекомендації 3.2. ОЕСР. Зокрема, ОЕСР особливо акцентувало увагу на тому, що слід реформувати передусім правила прийому на державну службу та систему оплати праці (щоб варіативна складова заробітної плати не була переважаючою).

Детально про те, як реалізовані ці рекомендації в новому Законі «Про державну службу», див. підрозділ 2.2.1. цього Звіту.

На виконання рекомендацій Європейської комісії щодо удосконалення процедури конфіскації майна ухвалено Закон «Про внесення змін до Кримінального та Кримінального процесуального кодексів України щодо виконання рекомендацій, які містяться у шостій доповіді Європейської комісії про стан виконання Україною Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України, стосовно удосконалення процедури арешту майна та інституту спеціальної конфіскації» від 18.02.2016 р.

Відповідно до рекомендації XII GRECO прийнято Закон «Про Національне агентство України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів» від 10.11.2015 р. На виконання його вимог вказане Агентство було утворено постановою КМ №104 від 24.02.2016 р., і з певним запізненням, лише через рік після утворення Агентства, призначено його керівника – Янчука А.В. (розпорядження КМ від 07.12.2016 р. №924-р.). Наразі цей орган не укомплектований кадрами і навряд чи розпочне свою активну діяльність у 2017 р.

Однією із найважливіших проблем антикорупційної політики України є її несистемність та відсутність методологічної бази. Так, Європейська Комісія критично оцінила національну антикорупційну стратегію на 2011–2015 роки, затверджену Указом Президента України від 21.10.2011 р. №1001/2011, вказавши, що вона є занадто загальним документом, а також з її змісту залишається неясним, які критерії бралися за основу для вибору напрямів подальших дій, не визначено кінцеві цілі та методика, яка буде застосовуватися для оцінки результатів.

З цієї точки зору чинна стратегія, яка, до речі, вперше закріплена на рівні закону, у великою мірою позбавлена вказаних недоліків.

Постановою КМ від 29.04.2015 р. №265 затверджена Державна програма щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки. Програмою передбачено чіткий план заходів з реалізації Закону, а також перелік очікуваних результатів виконання заходів Програми.

Втім, як і раніше, в основу нової стратегії не покладено результати спеціальних досліджень та аналіз практичної реалізації попередніх подібних документів, як того вимагають міжнародні стандарти (рекомендації 1.1, 1.2. ОЕСР)

Таким чином, рекомендації GRECO і ОЕСР, які стосувалися вимог до змісту нормативно-правової розробки плану з реалізації Антикорупційної стратегії, який би включав, зокрема, індикатори результативності, можна певною мірою вважати виконаними. З іншого боку, залишається під великим сумнівом виділення належних бюджетних коштів для виконання всіх запланованих заходів, ступінь їх виконання та дієвість контролю за процесом їх виконання. Зазначені питання мають бути предметом дослідження та узагальнення в національній доповіді щодо реалізації засад антикорупційної політики, підготовка та подання якої до КМ належить до компетенції НАЗК. Наразі НАЗК лише збирає інформацію для доповіді від ОДВ та ОМС.

Пов’язаною з попередньою тематикою є і вимога проведення регулярних досліджень корупції як в загальнонаціональному масштабі, так і в рамках окремих секторів, з приділенням особливої уваги питанням суспільної довіри та сприйняття корупції (рекомендація 1.3. ОЕСР). Замовником таких досліджень має бути держава, а виконавець має визначатися на конкурсній основі. Важливість вказаних досліджень полягає у тому, що їх результати мають стати інструментом для оновлення Антикорупційної стратегії, а також дієвим засобом моніторингу її ефективності.

Ключовим питанням у здійсненні вказаних досліджень виступає відповідна методологія оцінювання. За всю історію України подібних досліджень ніколи не проводилося, а відповідні методики не затверджувалися. Перша спроба створити концептуальні засади національної системи оцінки рівня корупції здійснена лише у 2013 р. спільним наказом МЮ і МЕРТ від 30.09.2013 р. №2055/5/1153. Втім, його норми так і не було втілено на практиці.

У січні 2017 р. НАЗК ухвалило Методику стандартного опитування щодо рівня корупції в Україні[16]. У документі зазначено, що необхідність розробки та запровадження спеціального соціологічного інструментарію як базового елементу системи оцінювання рівня корупції обумовлена сучасними вимогами до механізмів розробки та реалізації державної антикорупційної політики. За задумом розробників Методики, вона стане уніфікованим інструментарієм систематичного моніторингу та оцінки рівня корупції, що дозволить фіксувати динаміку показників поширеності корупції та сприйняття населенням ефективності антикорупційної діяльності. Дослідження рівня корупції в Україні на основі Методики забезпечить коректне поєднання об’єктивних та суб’єктивних (оціночних) даних, тобто оцінки сприйняття стану та поширеності корупції з урахуванням даних про реальні корупційні практики. Інформація про стан корупції за своїми показниками та способами отримання буде максимально наближена до якісних стандартів інформації, яка використовується для потреб державного регулювання в інших сферах.

Незважаючи на наявний прогрес у цій сфері з точки зору нормативно-правового забезпечення, на час написання цього Звіту не розпочато навіть підготовчих заходів щодо проведення дослідження рівня корупції в Україні згідно з вимогами ОЕСР.

Останнім часом у рекомендаціях GRECO та ОЕСР велика увага стала приділятися моніторингу реалізації органами влади ухвалених законодавчих приписів. На це відреагували і у вищих ешелонах влади. Наприклад, у Програмі діяльності Кабінету Міністрів України (затв. постановою ВР від 14 квітня 2016 р.), боротьбі з корупцією присвячено розділ IV, який містить позиції, чітко спрямовані на забезпечення практичного втілення норм нещодавно ухвалених законів: належне фінансування роботи НАЗК та НАБ, гарантування створення системи подання та оприлюднення декларацій державних службовців, підвищення ефективності роботи антикорупційних підрозділів в органах державної влади, скорочення кількості адміністративних послуг тощо.

* * *

Перед тим, як перейти до аналізу не виконаних Україною рекомендацій щодо втілення міжнародних антикорупційних стандартів, вкажемо на два важливих законодавчих акти, яким по суті присвячено весь Другий Звіт про виконання рекомендацій GRECO за результатами 3-го раунду оцінювання України (затв. 30.11–04.12.2015 р.).

Перший блок цього звіту GRECO присвячено приведенню законодавства про кримінальну відповідальність за вчинення корупційних злочинів у відповідність до статей 7, 8 Кримінальній конвенції РЄ про боротьбу з корупцією. Тут можна констатувати успіх України завдяки ухваленню Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» від 13.05.2014 р. (див. пункти 5–26 Звіту). Зазначеним Законом, зокрема:

- поширено кримінальну відповідальність на іноземців (ст. 8 КК);

- модернізовано інститут спеціальної конфіскації (статті 96-1, 96-2 КК);

- змінено застосування кримінально-правових заходів до юридичної особи (ст. 96-3 КК);

- удосконалено регулювання стягнення штрафу як санкції, що застосовується до юридичної особи (ст. 96-7 КК);

- удосконалено кримінальну відповідальність за корупційні злочини у приватному секторі (статті 354, 368-3, 368-4 КК).

За результатами аналізу Закону GRECO визнало виконаними 3 із 4 рекомендацій. Не виконано зауваження до суб’єктного складу ст. 354 КК («Підкуп працівника підприємства, установи чи організації»), який, на думку GRECO, все одно, навіть після внесення змін, є вужчим, ніж того вимагають статті 7, 8 Конвенції, що встановлюють стандарти кримінальної відповідальності за активний і пасивний підкуп у приватному секторі.

Другий блок Звіту стосується аналізу виконання рекомендацій GRECO, пов’язаних з прозорістю фінансування політичних партій. І тут так само слід вказати на позитивну динаміку виконання рекомендацій, передусім через ухвалення Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 08.10.2015 р., який став значним кроком вперед у вказаній сфері.

У цій частині Звіту GRECO зазначило, що Україною виконано 4 із 9 рекомендацій. Втім, на даний час до виконаних можна віднести ще 2 рекомендації, які пов’язані із початком роботи НАЗК, у т.ч. щодо реалізації функції контролю за фінансуванням політичних партій. Отже, залишаються актуальними 3 рекомендації, які мають уточнюючий характер. Так, Україна має вжити додаткових зусиль, аби повністю імплементувати модель фінансування виборів, закладену Законом від 08.10.2015 р., до процедури виборів Президента України та депутатів місцевих рад, а також вилучити норми, що дозволяють обходити деякі законодавчі обмеження. Крім того, GRECO висловило занепокоєння, що штрафи за порушення ст. 212-21 КУпАП («Порушення порядку подання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду, звіту партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру») накладаються в судовому порядку, і не можуть бути застосовані НАЗК або іншим контролюючим органом у більш оперативний і гнучкий спосіб.

Стан врахування рекомендацій GRECO.

Якщо характеризувати співпрацю України з GRECO, то слід відзначити істотний прогрес України упродовж 2015–2016 років. Станом на червень 2015 р. залишалися невиконаними 9 рекомендацій. За наслідками П’ятого Додаткового звіту про виконання рекомендацій за результатами Спільних Першого і Другого раундів оцінювання 5 рекомендацій були визнані виконаними. Втім, з дати підготовки Звіту минуло чимало часу, а тому, беручи до уваги зазначене, слід відмітити, що по суті Рекомендацію I (яка стосувалася початку роботи НАЗК), Рекомендацію XVIII (запровадження зовнішнього аудиту використання місцевих бюджетів Рахунковою Палатою), Рекомендацію ХХ (реформування стандартів державної служби) – також можна на даний час вважати виконаними.

Відтак, залишаються актуальними повністю або частково рекомендації:

-                     Щодо посилення незалежності прокуратури від політичного впливу, позбавлення прокуратури функції досудового розслідування, початку роботи органів прокурорського самоврядування (Рекомендація V);

-                     Щодо ухвалення нормативно-правових актів щодо розпорядження арештованим майном, що можуть гнучко застосовуватись з метою ефективного збереження вартості такого майна (Рекомендація XII). Адже до того моменту, як НАВРУА не розпочне свою діяльність і не буде сформована необхідна нормативна база, ця рекомендація не може вважатися повністю виконаною;

-                     Щодо встановлення чітких правил регулювання процесу управління і прийняття рішень, а також чітких положень щодо ієрархії різних правових норм та стандартів, які регулюють державне управління (Рекомендація XIV). Йдеться про розробку і ухвалення Адміністративно-процедурного кодексу і Закону «Про нормативно-правові акти».

Стан врахування рекомендацій ОЕСР.

Звіт по третьому раунду моніторингу виконання Україною рекомендацій ОЕСР затверджено у березні 2015 р. Він містить наступні рейтинги відповідності: з попередніх рекомендацій Україна не виконала 1 рекомендацію, частково виконала 10, в основному виконала 5 і повністю виконала 3 рекомендації.

Згідно з результатами оновленого моніторингу від 7–9 жовтня 2015 р. встановлено відсутність повного виконання жодної рекомендації, у виконанні 13 рекомендацій зафіксовано прогрес, а щодо 5 рекомендацій зрушень не виявлено взагалі. Йдеться про наступні рекомендації:

1) Щодо проведення регулярних досліджень рівня корупції (1.3);

2) Щодо забезпечення ефективної роботи нової Національної ради з питань антикорупційної політики, створення і забезпечення роботи НАЗК (1.6.)

3) Щодо удосконалення кримінальної відповідальності юридичних осіб за корупційні злочини (2.1.–2.2);

4) Щодо ухвалення законодавства про доброчесність на державній службі; після ухвалення відповідного закону реалізація положень щодо прийому та відбору державних службовців (3.2.);

5) Щодо негайної розробки та ухвалення Адміністративно-процедурного кодексу, запровадження подальших кроків із забезпечення прозорості у сфері державного управління, наприклад, стимуляції участі громадськості в проведенні антикорупційної експертизи проектів законодавчих актів у Парламенті (3.3.). В останньому звіті від 14–16 вересня 2016 р. ОЕСР відзначила наступне.

Висловлена загальна занепокоєність можливою недостатньою бюджетною підтримкою заходів, передбачених Антикорупційною стратегією (рекомендації 1.1-1.2.). Так само не виконана рекомендація (2.1.–2.2.) в частині збільшення строків давності притягнення до відповідальності за всі корупційні злочини до 5 років із призупиненням відліку строку на час, коли особа користується імунітетом від кримінального переслідування.

Залишалася великою мірою невиконаною рекомендація 1.3. щодо проведення дослідження рівня корупції в Україні та моніторингу виконання Антикорупційної стратегії. Хоча, як зазначено вище, на цей час методологія такого дослідження вже затверджена НАЗК.

У виконанні рекомендації 1.6. (яка стосується налагодження координації між державними органами щодо запобігання корупції) зафіксовано прогрес у зв’язку із початком роботи НАЗК. Така сама ситуація з рекомендацією 3.2., яка пов’язана із закріпленням антикорупційних стандартів в Законі «Про державну службу».

Однак, на фоні цих успіхів Україна не продемонструвала жодного прогресу з ухваленням Адміністративно-процедурного кодексу (рекомендація 3.3.), а також реформування державних фіскальних органів у напрямі звуження контрольної функції на користь аналітичної та аудиторської (рекомендація 3.4.).

Рекомендації ОЕСР є досить послідовними і стосуються конкретних важливих аспектів попередження та протидії корупції в Україні, тому слід позитивно оцінити курс вищих органів державної влади України на імплементацію зазначених рекомендацій.

Інтенсифікація співпраці України з ОЕСР в антикорупційній сфері матиме корисні для суспільства результати. У цьому зв’язку слід вітати схвалення Розпорядженням КМ від 26.10.2016 р. №787-р проекту Угоди між Урядом України та ОЕСР про поновлення Меморандуму про взаєморозуміння між Урядом України і ОЕСР щодо поглиблення співробітництва.

Стан виконання антикорупційних заходів Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд».

План заходів на 2014–2015 роки передбачав 4 завдання в антикорупційній сфері. Після утворення НАЗК актуальним залишилося лише 2 завдання, жодне з яких повністю не виконано. Так, за два роки КМ не ухвалив Типове положення про моніторинговий комітет інфраструктурних проектів, яким передбачаються процедури формування наглядових рад за реалізацією інфраструктурних проектів загальнодержавного та регіонального рівня. Прийняття КМ відповідної постанови знизило б корупційні ризики під час реалізації інфраструктурних проектів, підвищило б ефективне використання бюджетних коштів.

Друге завдання передбачало розробку та затвердження регіональних антикорупційних програм. На кінець 2015 року такі програми затверджені лише у 17 областях.

У Плані дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2016–2018 роках (затв. розпорядженням КМ від 30.11.2016 р. №909-р) не виконані у 2014–2015 роках антикорупційні заходи вже не згадуються, натомість закріплено намір виконати заходи з «впровадження системи подання та оприлюднення відповідно декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування», а також «запровадження міжнародних стандартів Ініціативи із забезпечення прозорості будівництва (CoST) для забезпечення підзвітності закупівельних організацій та відкритого доступу до інформації під час будівництва за публічні кошти».

ВИСНОВКИ і РЕКОМЕНДАЦІЇ.

1. У цілому ситуацію зі здійсненням антикорупційної політики в Україні у 2014–2016 роках в ракурсі стану виконання рекомендацій міжнародних організацій можна охарактеризувати двома основними тенденціями:

1) нормативно-правове регулювання повільно, але невпинно наближається до вимог міжнародних стандартів;

2) на практиці втілення багатьох досить прогресивних положень нового антикорупційного законодавства здебільшого гальмується через різноманітні фактори, основними з яких є недостатність політичної волі у органів виконавчої влади, а також у правоохоронних органів.

Яскравим підтвердженням цього є, наприклад: надзвичайно затягнуті в часі процедури формування керівного складу новоутворених антикорупційних органів (НАЗК, НАВРУА); спроби зірвати процес першого електронного декларування за допомогою штучної затримки впровадження програмного забезпечення для роботи Єдиного державного реєстру декларацій; недостатня ефективність розслідування НАБ і САП великих корупційних схем, інформація щодо яких оприлюднюється під час спеціальних журналістських репортажів тощо.

Недостатність політичної волі також часто демонструє і Парламент. Це особливо чітко видно по небажанню виконувати міжнародні рекомендації щодо внесення змін до Конституції України з метою звузити імунітет народних депутатів України, а також по постійним намаганням скорегувати ухвалені у 2014 році законодавчі акти з метою послабити чинні антикорупційні вимоги (показовими є приклади численних спроб зменшити обсяг інформації, яка має подаватися у деклараціях, намагання знизити рівень юридичної відповідальності за неподання декларацій або подання в них недостовірної інформації), зменшити рівень контролю громадськості за діяльністю антикорупційних органів тощо.

Відтак, міжнародним партнерам слід докладати постійних та системних зусиль для моніторингу та контролю за практичною реалізацію органам державної влади України положень міжнародно-правових договорів і національного антикорупційного законодавства.

2. На підставі викладеного слід рекомендувати:

1) здійснити дослідження рівня корупції за наслідками реалізації заходів згідно із Законом «Про засади державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційна стратегія) на 2014–2017 роки, на основі методики, ухваленої НАЗК. Результати дослідження мають стати предметом аналізу НАЗК і Національної ради з питань антикорупційної політики з метою вивчення виявлених тенденцій, досягнень та проблемних питань, що стане основою для формування нової Антикорупційної стратегії;

2) забезпечити всебічну реалізацію на практиці положень Закону «Про державну службу», передусім щодо нової моделі конкурсного відбору кандидатів на державну службу і модернізованого механізму застосування дисциплінарних санкцій;

3) забезпечити належну кадрову і матеріальну базу для того, щоб НАВРУА розпочало повноцінну діяльність якомога швидше;

4) завершити розробку та ухвалити Адміністративно-процесуальний кодекс з метою істотного зменшення дискреції виконавчих органів державної влади при здійсненні своїх регулятивних та контрольних функцій, наданні адміністративних послуг. На рівні закону слід уніфікувати та деталізувати відповідні процедури для надання їм максимальної прозорості та однозначності, виключивши з них корупціогенні чинники; визначити обов’язкові реквізити, вимоги до змісту та підстави для ухвалення правозастосовчих актів органів виконавчої влади, недотримання яких може бути підставою для визнання таких актів нечинними;

5) розробити та ухвалити закон «Про нормативно-правові акти», в якому врегулювати питання: а) встановлення виключного переліку видів нормативно-правових актів; б) ієрархії нормативно-правових актів за їх юридичною силою; в) обов’язкових вимог до структури нормативно-правових актів; г) обов’язкових вимог щодо процедури ухвалення підзаконних актів; д) способів розв’язання всіх видів типових колізій між нормами права та подолання прогалин у законодавстві. Цей закон має внести чіткість та передбачуваність у дії органів державної влади з правового регулювання, зменшити можливості щодо маніпуляції двозначностями у правовому регулюванні;

6) підвищити прозорість та добросовісність у приватному секторі за допомогою розробки та ухвалення закону «Про лобізм» (рекомендація 3.9. ОЕСР) згідно з найкращими міжнародними зразками. Це істотно зменшить можливості бізнесу корупційним шляхом впливати на правотворчу діяльність органів державної влади, встановить рівні і чіткі правила лобіювання для всіх суб’єктів підприємницької діяльності, визначить види відповідальності політиків, державних службовців та лобістів за порушення таких правил;

7) ухвалити необхідну законодавчу базу для політично незаангажованого та прозорого конкурсного відбору суддів до антикорупційного суду та у найкоротший строк здійснити їх відповідний відбір, забезпечити суд належною кадровою та матеріальною базою.

 


[1] Україна не є учасницею Конвенції ОЕСР по боротьбі з підкупом посадових осіб іноземних держав при проведенні міжнародних ділових операцій від 21 листопада 1997 р.

[2] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&language=EN&reference=P8-TA-2014-0009

[3] http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8-TA-2015-0011&language=EN&ring=P8-RC-2015-0008

[4] http://www.transparency.org/cpi2014/results/

[5] http://www.transparency.org/news/feature/corruption_perceptions_index_2016

[6] Всі подальші посилання по тексту на конкретні рекомендації ЄС, GRECO, ОЕСР, Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» відповідають номерам цих рекомендацій згідно з наведеними у переліку документами.

[7] http://www.kmu.gov.ua/control/publish/article?art_id=247754429

[8] http://old.minjust.gov.ua/anti_corruption_grecorep

[9] http://old.minjust.gov.ua/anti_corruption_grecorep

[10] http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Ukraine-Round-3-Monitoring-Report-RUS.pdf

[11] https://www.oecd.org/corruption/acn/Ukraine-Progress-Update-October-2015-ENG.pdf

[12] http://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/OECD-Ukraine-Progress-Update-Sep-2016-ENG.pdf

[13] http://civic.kmu.gov.ua/consult_mvc_kmu/news/article/show/3128

[14] https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/nab_report_02_2017.pdf

[15] http://www.ac-rada.gov.ua/control/main/uk/publish/category/32826

[16] https://nazk.gov.ua/news/v-nazk-shvalyly-metodyku-standartnogo-opytuvannya-shchodo-rivnya-korupciyi-v-ukrayini