exit
search
28 березня 2017

3.3. Спеціально уповноважені інституції із виявлення та розслідування справ про корупційні злочини

3.3. Спеціально уповноважені інституції із виявлення та розслідування справ про корупційні злочини

Наявність законодавства, яке регулює статус та засади діяльності органу, повноваження органу, гарантії незалежності його діяльності

Стаття 36 «Спеціалізовані органи» Конвенції ООН-1 вимагає забезпечити в Україні наявність органу чи органів або осіб, які спеціалізуються на боротьбі з корупцією за допомогою правоохоронних заходів. Такому органу чи органам забезпечується необхідна самостійність, щоб вони могли виконувати свої функції ефективно й без будь-якого неналежного впливу. Такі особи або працівники такого органу або органів повинні мати відповідну кваліфікацію та ресурси для виконання покладених на них завдань.

Своєю чергою Конвенція РЄ-1 (ст. 20) говорить про необхідність забезпечення спеціалізації персоналу та органів на боротьбі із корупцією. Для того, щоб вони могли здійснювати свої функції ефективно та без будь-якого невиправданого тиску, вони повинні мати необхідну самостійність, а їхній персонал – підготовку та фінансові ресурси, достатні для виконання його завдань.

* * *

Відповідно до ч. 5 ст. 5 Закону «Про засади запобігання і протидії корупції» спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції були органи прокуратури, спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБ, якщо інше не передбачено законом.

Ці державні органи не мали ані необхідної самостійності, ані належної кваліфікації, ані стимулів до роботи, ані відповідного фінансового забезпечення та інших ресурсів, а тому самі являли собою одно з потужних джерел корупції.

Зазначене підтверджується, зокрема, соціологічними дослідженнями. Так, «Центром Разумкова» у жовтні 2013 р. було проведено соціологічне дослідження на антикорупційну тематику. Результати відповіді на запитання «Якою мірою поширена корупція в кожній з наведених сфер?» показано в Табл. 8.

Таблиця 8. Поширеність корупції в правоохоронних

органах та деяких інших сферах

 

Все охоплене корупцією

Корупція досить поширена

Разом

(графи 2 і 3)

Є окремі випадки корупції

Корупції практично немає

Важко відповісти

1

2

3

4

5

6

7

Служба безпеки

30.4

27.6

58,0

14.3

3.2

24.4

Органи прокуратури

41.5

35.2

76,7

8.7

1.8

12.7

Податкові органи

41.3

35.3

76,6

9

1.5

12.8

Правоохоронні органи

45.4

38.6

84,0

8.5

1.5

6

Судова система

47.3

36.1

83,4

7.7

1.8

7.1

Державна влада в цілому

44.9

37.4

82,3

8.4

1.1

8.2

Збройні сили

19.6

27.2

46,8

22.8

8.1

22.4

Середня освіта

20.9

31.8

52,7

29.3

10.1

7.9

Але свідченням бездіяльності та корупційності самих антикорупційних органів є не лише думка населення, а й статистичні дані про діяльність цих органів.

Так, у 2013 році до суду було направлено 2345 кримінальних справ з обвинувальним актом щодо корупційних злочинів. Але у двох третинах з цих справ винесені рішення про звільнення винних від кримінальної відповідальності – через амністію та з інших підстав.

Упродовж 2013 року за вчинення корупційних злочинів засуджено лише 799 осіб (із них 201 особа, тобто чверть, – представники приватної сфери). 482 із 799 засуджених осіб (тобто 60%) звільнено від покарання, ще понад 30% засуджено до штрафу та інших м’яких покарань, і лише 9% – до передбаченого санкціями статей позбавлення волі.

За результатами діяльності у 2013 році спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції до суду направлено 2168 протоколів про адміністративні корупційні правопорушення. Але реалізовані вони лише на 78% (за цими протоколами до відповідальності притягнуто 1696 осіб, з яких 133, тобто 8%, – представники приватної сфери).

* * *

Станом на 1 січня 2015 р. в Україні ще не існувало жодного спеціально уповноваженого органу із виявлення та розслідування справ про корупційні злочини. Закон «Про засади запобігання і протидії корупції» втратив чинність 26 жовтня 2014 р., а Закон «Про Національне антикорупційне бюро України», прийнятий 14 жовтня 2014 р., набув чинності лише 26 січня 2015 р.

Згідно із цим Законом таким спеціально уповноваженим органом є НАБ.

При цьому існує проблема визначення й інших спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції.

Так, згідно із ст. 1 Закону «Про запобігання корупції», крім НАБ і НАЗК, ними є: органи прокуратури; органи Національної поліції.

Але, як випливає із відповідних законів, у першу чергу такими органами мають бути визнані не всі органи прокуратури, а САП, а також ДБР. Що стосується Національної поліції, то вона, як вже зазначалось, має відношення до розслідування лише окремих корупційних злочинів, які не відносяться до підслідності НАБ і ДБР, тобто таких, що не вчинюються публічними службовими особами.

* * *

НАБ, відповідно до ст. 1 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України», є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Завданням НАБ є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

НАБ утворене згідно із указом Президента від 16 квітня 2015 р. №217/2015.

Стаття 4 Закону передбачає, що незалежність НАБ у його діяльності гарантується, зокрема:

- особливим порядком конкурсного відбору Директора НАБ та вичерпним переліком підстав припинення повноважень Директора НАБ, які визначені цим Законом;

- конкурсними засадами відбору інших працівників НАБ, їх особливим правовим та соціальним захистом, належними умовами оплати праці;

- установленим законом порядком фінансування та матеріально-технічного забезпечення НАБ;

- визначеними законом засобами забезпечення особистої безпеки працівників НАБ, їх близьких родичів, майна;

- забороною використання НАБ в партійних, групових чи особистих інтересах, а також діяльності політичних партій у НАБ;

- забороною незаконного втручання державних органів, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, політичних партій, громадських об’єднань, інших фізичних або юридичних осіб у діяльність НАБ.

Схожі гарантії має ДБР (ст. 4 Закону «Про Державне бюро розслідувань»).

Згідно із ст. 16 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» НАБ виконує такі обов’язки, зокрема:

1) здійснює оперативно-розшукові заходи з метою попередження, виявлення, припинення та розкриття кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності, а також в оперативно-розшукових справах, витребуваних від інших правоохоронних органів;

2) здійснює досудове розслідування кримінальних правопорушень, віднесених законом до його підслідності, а також проводить досудове розслідування інших кримінальних правопорушень у випадках, визначених законом;

3) вживає заходів щодо розшуку та арешту коштів та іншого майна, які можуть бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації у кримінальних правопорушеннях, віднесених до підслідності НАБ, здійснює діяльність щодо зберігання коштів та іншого майна, на яке накладено арешт.

Відповідно до ст. 5 Закону «Про Державне бюро розслідувань», ДБР вирішує завдання із запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування:

- злочинів, вчинених службовими особами, які займають особливо відповідальне становище, особами, посади яких віднесено до першої – третьої категорій посад державної служби, суддями та працівниками правоохоронних органів, крім випадків, коли ці злочини віднесено до підслідності детективів НАБ;

- злочинів, вчинених службовими особами НАБ, заступником Генерального прокурора – керівником САП або іншими прокурорами САП, крім випадків, коли досудове розслідування цих злочинів віднесено до підслідності детективів підрозділу внутрішнього контролю НАБ;

- військових злочинів (крім передбачених статтею 422 КК).

Повноваження ДБР визначені у ст. 6 Закону. ДБР, зокрема:

1) бере участь у формуванні та реалізації державної політики у сфері протидії злочинності, вносить відповідні пропозиції на розгляд КМ;

2) припиняє і розкриває злочини, розслідування яких віднесено до компетенції ДБР;

3) здійснює оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування злочинів, віднесених до підслідності ДБР.

Існує проблема. Відповідно до цього ж Закону (статті 1, 6, 7) НАБ утворюється Президентом відповідно до цього та інших законів, і Директор НАБ призначається на посаду та звільняється з посади Президентом. У цьому є певна небезпека. Стаття 106 Конституції України містить вичерпний перелік повноважень Президента, і у ній такі його повноваження відсутні. Очевидно: орган, створений всупереч Основному Закону, перебуває під загрозою його ліквідації. Приклади з історії: указ президента Л. Кучми від 24 квітня 1997 р. про створення підпорядкованого йому Національного бюро розслідувань України вже 6 липня 1998 р. КС визнав неконституційним. Нічим завершилась і діяльність робочої групи з розроблення концепції утворення та організації діяльності Національного бюро розслідувань України за часів президента В. Ющенка.

Аналогічна проблема – зі статусом ДБР (про що – нижче).

Утім, такий правовий статус НАБ і ДБР є політичним компромісом, до якого політичні гравці прийшли від безнадії. Можливо, з часом цей компроміс може бути легалізовано шляхом внесення необхідних змін до Конституції України.

* * *

Згідно із Законом «Про прокуратуру» САП є самостійним структурним підрозділом Генеральної прокуратури.

Її утворення, визначення її структури і штату здійснюються Генеральним прокурором за погодженням з Директором НАБ (ст. 7).

На САП покладаються такі функції:

1) здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування НАБ;

2) підтримання державного обвинувачення у відповідних провадженнях;

3) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, передбачених цим Законом і пов’язаних із корупційними або пов’язаними з корупцією правопорушеннями.

У межах реалізації своїх функцій САП здійснює міжнародне співробітництво (ст. 8).

Відповідно до ст. 8-1 Закону:

- призначення прокурорів САП здійснюється керівником САП, а на окремі найвищі посади – Генеральним прокурором за результатами відкритого конкурсу;

- САП розташовується в службових приміщеннях НАБ або в службових приміщеннях Генеральної прокуратури (регіональної чи місцевої прокуратури), які розташовані окремо від інших службових приміщень Генеральної прокуратури (регіональної чи місцевої прокуратури);

- керівник САП підпорядковується безпосередньо Генеральному прокурору;

- Генеральний прокурор, його перший заступник та заступники не мають права давати вказівки прокурорам САП та здійснювати інші дії, які прямо стосуються реалізації цими прокурорами їхніх повноважень. Письмові накази адміністративного характеру, які стосуються організації діяльності САП, видаються за обов’язковим погодженням керівника САП.

Існують й інші гарантії незалежності САП.

Частиною 5 ст. 24 Закону передбачено, що право подання апеляційної, касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення ВС на судове рішення у кримінальній справі, коли йдеться про рішення у кримінальних провадженнях, розслідування в яких здійснювалося НАБ, надається прокурору, який брав участь у судовому розгляді, а також незалежно від його участі в розгляді справи: керівнику САП, його першому заступнику та заступнику.

Відповідність стандартам процедур добору та звільнення керівника органу

Виписані в Законі «Про Національне антикорупційне бюро України» (статті 6 і 7) та в Законі «Про Державне бюро розслідувань» (ст. 11) процедури добору, відповідно, Директора НАБ і Директора ДБР виглядають такими, що відповідають демократичним стандартам. У 2015 р. процедура добору Директора НАБ фактично відбулась, а процедура добору Директора ДБР триває з квітня 2016 р.

Відповідно до Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» кандидати на посаду Директора НАБ визначаються комісією з проведення конкурсу на зайняття посади Директора НАБ (далі – Конкурсна комісія) відповідно до результатів відкритого конкурсного відбору на зайняття цієї посади. Закон визначає вимоги до кандидатів на цю посаду. До складу Конкурсної комісії входять: три особи, яких визначає Президент; три особи, яких визначає КМ; три особи, яких визначає ВР. Закон визначає вимоги до кандидатів в члени Конкурсної комісії.

Засідання Конкурсної комісії відкриті для представників засобів масової інформації та журналістів. Забезпечується відео- та аудіофіксація і її трансляція у режимі реального часу із засідань Конкурсної комісії.

Згідно із Законом Директор НАБ призначається строком на сім років. Одна і та ж особа не може обіймати цю посаду два строки підряд.

Повноваження Директора НАБ припиняються у зв’язку із закінченням строку його повноважень або смертю, а також у разі висловлення ВР недовіри Директору НАБ, що має наслідком його відставку з посади. Директор НАБ звільняється з посади виключно у випадках, визначених Законом «Про Національне антикорупційне бюро України» .

* * *

Відповідно до ст. 11 Закону «Про Державне бюро розслідувань» Директора ДБР призначає на посаду Президент за поданням Прем’єр-міністра відповідно до подання конкурсної комісії.

Це створило проблему нелегітимності ДБР, адже Конституція України не наділяє Президента повноваженням призначати зазначену посадову особу[1]. Нагадаємо, що спочатку у внесеному на розгляд ВР проекті Закону «Про Державне бюро розслідувань» передбачалося (ч. 1 ст. 11): «Директор Державного бюро розслідувань, перший заступник Директора Державного бюро розслідувань і заступник Директора Державного бюро розслідувань призначаються на посаду Кабінетом Міністрів України за поданням Прем’єр-міністра України відповідно до подання Комісії з проведення конкурсу на зайняття посади Директора Державного бюро розслідувань та його заступників (далі – Конкурсна комісія)».

Іншою проблемою стало те, що до складу Конкурсної комісії увійшли дві особи, які, всупереч прямій вказівці Закону, не мають юридичної освіти.

Згідно з чинним Законом до складу Конкурсної комісії входять: три особи, визначені Президентом; три особи, визначені ВР за поданням комітету ВР, до предмета відання якого належать організація та діяльність органів досудового розслідування; три особи, визначені КМ.

Членами Конкурсної комісії можуть бути особи, які мають бездоганну ділову репутацію, вищу юридичну освіту, високі професійні і моральні якості, суспільний авторитет.

У лютому 2017 р. Печерський райсуд міста Києва за заявою народного депутата М. Найєма зобов’язав Генеральну прокуратуру розслідувати порушення, допущені при формуванні конкурсної комісії з обрання керівництва ДБР. Суть порушення полягає у тому, що до складу цієї комісії було включено представника Верховної Ради – народного депутата В. Бухарєва, який не має юридичної освіти, а це суперечить ч. 3 ст. 11 Закону «Про Державне бюро розслідувань». При цьому зазначається, що з боку посадових осіб апарату парламенту мала місце підробка документів (ст. 366 КК). Перед цим М. Найєм заявляв про відсутність юридичної освіти ще в одного члена названої комісії — радника міністра внутрішніх справ І. Стойка.[2]

* * *

Згідно із ч. 5 ст. 27 Закону «Про прокуратуру» прокурором САП може бути призначена особа, яка має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше п’яти років та володіє державною мовою. Не може бути призначена на посаду прокурора особа, яка: визнана судом обмежено дієздатною або недієздатною; має захворювання, що перешкоджає виконанню обов’язків прокурора; має незняту чи непогашену судимість або на яку накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення.

У ст. 8-1 Закону «Про прокуратуру» ретельно виписано процедуру призначення прокурорів САП:

- їх призначення здійснюється керівником САП за результатами відкритого конкурсу, який проводить конкурсна комісія у складі керівника САП та визначених ним і Генеральним прокурором осіб. Склад комісії та порядок проведення нею відкритого конкурсу визначаються керівником САП;

- призначення на адміністративну посаду в САП так само здійснюється за результатами відкритого конкурсу;

- до складу конкурсної комісії входять: чотири особи, визначені Радою прокурорів; сім осіб, визначених ВР;

- членами конкурсної комісії повинні бути особи, які мають бездоганну ділову репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет, а також значний досвід діяльності у сфері запобігання або протидії корупції;

- конкурс проводиться публічно, з вільним доступом представників ЗМІ, журналістів на засідання конкурсної комісії та із забезпеченням трансляції у режимі реального часу відео- та аудіоінформації із засідань конкурсної комісії в мережі Інтернет.

Створення незалежної антикорупційної прокуратури було однією з ключових вимог для встановлення безвізового режиму для України і надання Євросоюзом іншої допомоги Україні. ЄС погодився значною мірою фінансувати цей проект.

Але процес створення САП супроводжувався скандалами. У вересні 2015 р. Євросоюз визнав неприйнятною ситуацію, що склалася з формуванням антикорупційної прокуратури, оскільки ВР при ухваленні законів про запуск НАБ змінила їх таким чином, що цей орган перестав бути фактично незалежним і отримав зв’язок зі «старою прокуратурою» і генпрокурором особисто[3]. Голова представництва ЄС в Україні Ян Томбінський офіційно та відкрито заявив, що в суспільстві є недовіра до членів комісії від Генеральної прокуратури[4]. У листопаді 2015 р. дійшло до того, що конкурсна комісія вирішила відкласти початок тестування – і лише після цього було частково змінено склад конкурсної комісії та Євросоюз погодився підтримати процес тестування на посади антикорупційних прокурорів.

Структура органу, кількість персоналу, його освіта та досвід

Згідно із Законом «Про Національне антикорупційне бюро України» структуру та штатну чисельність центрального і територіальних управлінь НАБ затверджує Директор НАБ.

Стаття 5 Закону визначає, що НАБ складається з центрального і територіальних управлінь. Центральне управління є юридичною особою публічного права.

Центральне управління НАБ безпосередньо здійснює покладені на НАБ завдання, координує та контролює діяльність територіальних управлінь.

Для забезпечення виконання завдань НАБ Директор утворює своїм рішенням не більше семи територіальних управлінь.

До структури управлінь НАБ згідно із законом можуть входити:

- підрозділи детективів, що здійснюють оперативно-розшукові та слідчі дії;

- інформаційно-аналітичні і оперативно-технічні підрозділи;

- підрозділи, що здійснюють виявлення майна, яке може бути предметом конфіскації або спеціальної конфіскації;

- підрозділи швидкого реагування, забезпечення безпеки учасників кримінального судочинства та забезпечення безпеки працівників;

- підрозділи представництва інтересів в іноземних юрисдикційних органах;

- експертні, фінансові, кадрові та інші підрозділи.

Наказом Директора НАБ №21-о від 24 січня 2017 р. затверджено структуру НАБ[5]. Гранична чисельність центрального та територіальних управлінь НАБ становить 700 осіб, у т.ч. не більше 200 осіб начальницького складу.

Станом на кінець липня 2016 р. у штаті НАБ працювало 175 детективів із 283, передбачених штатним розписом, тобто 60% від потреби, а загалом команда НАБ була сформована на 70%. На початку липня 2016 р. стартувала третя хвиля конкурсного відбору на посади детективів та старших детективів з наданням робочих місць у Києві і територіальних управліннях НАБ в Харкові, Одесі та Львові. Станом на 29 липня 2016 р. визначено 519 переможців відкритих конкурсів. Залишилась 181 вакантна посада[6].

Станом на 27 січня 2017 р. у штаті НАБ – 541 співробітник, колектив сформовано майже на 77%. Серед працівників 363 є державними службовцями, 178 – особами начальницького складу. Повністю укомплектоване Львівське територіальне управління, у ньому працюють директор, заступник директора та 6 головних спеціалістів[7].

Вид

Кількість

Державні
службовці

Особи начальницького
складу

1.

Кількість переможців відкритого конкурсу

551

368*

183

2.

Кількість призначених до НАБ,

541

363

178

 

в т.ч. у територіальних управліннях

8

8

0

3.

Вакантні посади,

149

132

17

 

в т.ч. у територіальних управліннях

13

13

0

 

* * *

Структура і чисельність ДБР визначені у ст. 9 Закону «Про Державне бюро розслідувань».

Систему ДБР складають центральний апарат, територіальні органи, спеціальні підрозділи, навчальні заклади та науково-дослідні установи. У складі ДБР діють слідчі, оперативні та інші підрозділи. Організаційну структуру ДБР затверджує Директор ДБР за погодженням із КМ.

Гранична чисельність центрального апарату та територіальних управлінь ДБР становить 1 тисяча 500 осіб.

Для забезпечення виконання завдань ДБР утворюються такі його територіальні управління, розташовані:

- у місті Львові – поширює свою діяльність на Волинську, Закарпатську, Івано-Франківську, Львівську, Тернопільську області;

- у місті Хмельницькому – поширює свою діяльність на Вінницьку, Житомирську, Рівненську, Хмельницьку, Чернівецьку області;

- у місті Миколаєві – поширює свою діяльність на Кіровоградську, Миколаївську, Одеську області;

- у місті Мелітополі – поширює свою діяльність на Автономну Республіку Крим, Запорізьку, Херсонську області, місто Севастополь;

- у місті Полтаві – поширює свою діяльність на Дніпропетровську, Полтавську, Сумську, Харківську області;

- у місті Краматорську – поширює свою діяльність на Донецьку і Луганську області;

- у місті Києві – поширює свою діяльність на місто Київ, Київську, Черкаську та Чернігівську області.

Станом на 1 березня 2017 р. Директора ДБР та інший персонал не призначено і цей орган ще не діє.

* * *

Згідно із ч. 3 ст. 7 утворення САП, визначення її структури і штату здійснюються Генеральним прокурором за погодженням з Директором НАБ. Частиною 4 ст. 8-1 Закону «Про прокуратуру» передбачено, що до загальної структури САП входять центральний апарат і територіальні філії, які розташовуються в тих самих містах, в яких розташовані територіальні управління НАБ.

Кількість прокурорів САП закон не визначає. Відповідно до закону прокурором САП може бути призначений громадянин України, який має вищу юридичну освіту, стаж роботи в галузі права не менше двох років та володіє державною мовою.

Наказом Генерального прокурора від 22 вересня 2015 р. у структурі Генеральної прокуратури утворено САП (на правах самостійного структурного підрозділу) у складі одного управління (управління процесуального керівництва, підтримання державного обвинувачення та представництва в суді – у складі шести відділів відповідно до кількості підрозділів детективів Головного підрозділу детективів НАБ) і двох відділів – аналітично-статистичного та документального забезпечення.

Відповідно до Закону її структуру та штатний розпис погоджено із директором НАБ.

30 листопада 2015 р. заступником Генерального прокурора – керівником САП призначено Н. Холодницького, 4 грудня і 7 грудня 2015 р. першим заступником керівника САП призначено М. Грищука і заступником – В. Кривенка.

У 2015–2016 рр. призначено інших керівників САП, наразі тривають конкурси на посади прокурорів САП.

Наказом Генеральної прокуратури від 12 квітня 2016 р. №149 затверджено Положення про Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру Генеральної прокуратури[8].

Тренінги для персоналу, регулярність та кількість персоналу, який пройшов підвищення кваліфікації

 

Згідно із ст. 60 («Підготовка кадрів і технічна допомога») Конвенції ООН-1, 1. Кожна Держава-учасниця, в межах необхідності, розробляє, здійснює або удосконалює конкретні програми підготовки персоналу, який несе відповідальність за запобігання корупції та боротьбу з нею. Подібні навчальні програми можуть стосуватись, inter alia, таких сфер:

- ефективних заходів щодо запобігання, виявлення та розслідування корупційних діянь, а також покарання за них і боротьба з ними, у тому числі використання методів збирання доказів і розслідування;

- підготовки співробітників компетентних органів з питань складання прохань про взаємну правову допомогу, які задовольняють вимоги цієї Конвенції;

- запобігання переказу доходів, здобутих злочинним шляхом, визначених цією Конвенцією, а також вилучення таких доходів; виявлення та заморожування операцій з переказування доходів, здобутих злочинним шляхом, визначених цією Конвенцією;

- методи, що використовуються під час захисту потерпілих і свідків, які співробітничають з судовими органами.

Держави-учасниці, з урахуванням своїх можливостей, розглядають пи­тання про надання одна одній найширшої технічної допомоги, особливо в інтересах країн, що розвиваються, у зв’язку з їхніми відповідними планами та програмами боротьби з корупцією, у т.ч. матеріальну підтримку та підготовку кадрів у галузях, зазначених вище, а також підготовку кадрів і надання допомоги та взаємний обмін відповідним досвідом і спеціальними знаннями.

Частинами 4 і 6 ст. 10 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України» передбачено:

- на службу до НАБ приймаються на конкурсній, добровільній, контрактній основі громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров’я ефективно виконувати відповідні службові обов’язки. Кваліфікаційні вимоги до професійної придатності визначаються Директором НАБ;

- призначення на посади у НАБ здійснюється виключно за результатами відкритого конкурсу, що проводиться в порядку, визначеному НАБ;

- працівники НАБ регулярно, але не рідше одного разу на два роки, проходять обов’язкове підвищення кваліфікації.

Відповідно до ч. 3 ст. 26 Закону, щорічний письмовий звіт про діяльність НАБ повинен містити інформацію і про кваліфікацію та досвід працівників НАБ, підвищення їх кваліфікації.

Статті 24 і 25 цього Закону допускають отримання НАБ допомоги в межах проектів міжнародної технічної допомоги.

Вдосконалення вмінь у роботі з новітнім програмним забезпеченням, навчання сучасним методам здійснення ОРД при розслідуванні корупційних злочинів стали невід’ємною складовою в роботі НАБ.

Співробітники НАБ систематично відвідують навчальні курси, семінари, тренінги, обмінюються досвідом із колегами-правоохоронцями як в Україні, так і за її межами. У звітах НАБ і додатках до звітах містяться докладні дані про підвищення кваліфікації співробітників НАБ, у т.ч. закордонні і внутрішні навчання[9].

* * *

Так само ст. 17 Закону «Про Державне бюро розслідувань» дозволяє ДБР отримувати міжнародну технічну допомогу.

Згідно із ч. 6 ст. 14 Закону працівники ДБР регулярно, але не рідше одного разу на два роки, проходять обов’язкове підвищення кваліфікації.

При цьому ті працівники ДБР, до повноважень яких входять виявлення, розкриття і розслідування злочинів, проходять перепідготовку або підвищення кваліфікації за спеціальними програмами, у т.ч. за кордоном.

* * *

Згідно із ч. 8 ст. 8-1 Закону «Про прокуратуру», заступник Генерального прокурора – керівник САП забезпечує виконання вимог щодо підвищення кваліфікації прокурорів САП. Частина 2 ст. 19 цього Закону передбачає, що прокурор зобов’язаний вдосконалювати свій професійний рівень та з цією метою підвищувати кваліфікацію, для чого періодично проходить підготовку у Національній академії прокуратури України, що має включати вивчення правил прокурорської етики.

Загальний бюджет органу, процедура його формування, динаміка фінансування за останні 3 роки

Статтями 24, 25 і 30 Закону визначено, що:

- фінансове забезпечення НАБ здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Фінансування НАБ за рахунок будь-яких інших джерел забороняється, крім випадків, передбачених міжнародними договорами України або проектами міжнародної технічної допомоги;

- гарантується повне і своєчасне фінансування НАБ в обсязі, достатньому для його належної діяльності;

- у кошторисі НАБ передбачається створення фонду оперативно-розшукових (негласних слідчих) дій;

- забороняється здійснення матеріально-технічного забезпечення НАБ за рахунок коштів місцевих бюджетів чи будь-яких інших джерел, крім коштів Державного бюджету України та надання допомоги в межах проектів міжнародної технічної допомоги;

- з метою забезпечення прозорості в діяльності НАБ не може бути обмежено доступ до інформації щодо загального бюджету НАБ.

Директор НАБ є одним із головних розпорядників бюджетних коштів (п. 1 ч. 2 ст. 22 БК).

НАБ є бюджетною установою, яка утримується за рахунок коштів Державного бюджету України та здійснює свою діяльність в межах бюджетної програми за КПКВК 6321010 «Забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України». Паспорт бюджетної програми на 2016 р. за КПКВК 6321010 «Забезпечення діяльності Національного антикорупційного бюро України» затверджено спільним наказом НАБ та Мінфіну від 17.02.2016 р. №40/105 (зі змінами, затвердженими наказом від 20.07.2016 р. №204/654).

Для забезпечення функціонування НАБ у Державному бюджеті України на 2015 рік були передбачено видатки у розмірі 249 млн. грн.[10]

Обсяг видатків із загального фонду бюджету на 2016 рік, відповідно до затвердженого Директором НАБ 23 лютого 2016 р. кошторису, становить 488565,8 тис. грн.[11]

В додатках до Звіту НАБ є також Кошторисні призначення НАБ на 2016 рік (тис. грн.), Аналіз виконання кошторису НАБ за загальним фондом державного бюджету за 2016 рік (тис. грн.), а також Процедури закупівель товарів, робіт та послуг за 2016 рік і Процедури закупівель товарів, робіт та послуг з 01.08.2016 в системі «Прозоро» з 01.08.2016 по 31.12.2016 р.[12]

За підсумками 2016 року здійснені касові видатки склали 432 194,1 тис. гривень, що становить 88% від загальної суми бюджету НАБ. Понад 56 млн. грн. не використані НАБ у 2016 році повернуті до державного бюджету. Крім цього, протягом бюджетного періоду до кошторису НАБ за спеціальним фондом були внесені зміни на загальну суму 44 529,37 тис. грн., у т.ч.:

- надходження від реалізації в установленому порядку майна на суму 67,73 тис. грн.;

- безоплатне отримання військового майна, спорядження, спецтранспорту, боєприпасів від МО, МВС, Національної поліції на суму 25 753,93 тис. грн.;

- в рамках проектів міжнародної технічної допомоги отримання комп’ютерної, офісної та оргтехніки, меблів, речового майна, ліцензій на використання програмного забезпечення, послуг з облаштування приміщень під навчальні класи для проведення тренінгів - на суму 18 707,71 тис. грн.[13]

Видатки на діяльність НАБ у 2017 р. значно зросли.

Згідно із Розподілом видатків Державного бюджету України на 2017 рік (Додаток №3 до Закону «Про Державний бюджет України на 2017 рік») за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 6320000 на діяльність НАБ виділено 773556,8 тис. грн., з них видатки споживання 648939,8 тис. грн. (серед яких оплата праці 411149,3 тис. грн. і комунальні послуги та енергоносії 8756,7 тис. грн.), а видатки розвитку – 124617,0 тис. грн.

* * *

У Розподілі видатків Державного бюджету України на 2017 рік (Додаток №3 до Закону «Про Державний бюджет України на 2017 рік») окремим рядком визначено видатки на забезпечення її функцій Спеціалізованою антикорупційною прокуратурою – за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 0901030.

Загалом виділено 119426,7 тис. грн., з них видатки споживання 109555,1 тис. грн. (серед яких оплата праці 81230,9 тис. грн. і комунальні послуги та енергоносії 965,0 тис. грн.), а видатки розвитку – 9871,6 тис. грн.

* * *

Водночас у Розподілі видатків Державного бюджету України на 2017 рік (Додаток №3 до Закону «Про Державний бюджет України на 2017 рік») окремим рядком визначено видатки і на забезпечення діяльності ДБР, яке станом на 1 березня 2017 р. ще фактично не створене і не має виділеного приміщення, – за кодом програмної класифікації видатків та кредитування державного бюджету 6420000.

Загалом виділено 640 684,9 тис. грн., з них видатки споживання 595084,9 тис. грн. (серед яких оплата праці 456271,2 тис. грн. і комунальні послуги та енергоносії 3840,0 тис. грн.), а видатки розвитку – 45600,0 тис. грн.

Підзвітність і прозорість, в т.ч. обов’язкове періодичне звітування перед суспільством

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону підконтрольність і підзвітність суспільству та визначеним законом державним органам є одним із основних принципів діяльності НАБ. Директор НАБ забезпечує відкритість та прозорість діяльності НАБ відповідно до цього Закону (ст. 8).

Спеціальна стаття 26 «Контроль за діяльністю НАБ та його підзвітність» передбачає такі форми і види підзвітності та підконтрольності:

1) контроль за діяльністю НАБ здійснюється комітетом ВР, до предмету відання якого відноситься боротьба з корупцією і організованою злочинністю, в порядку, визначеному Конституцією і Законом «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави», цим та іншими законами;

2) Директор НАБ: інформує Президента, ВР і КМ з основних питань діяльності НАБ та його підрозділів про виконання покладених завдань, додержання законодавства, прав і свобод осіб; щороку не пізніше 10 лютого та 10 серпня подає Президенту, ВР та КМ письмовий звіт про діяльність НАБ протягом попередніх шести місяців.

Письмовий звіт про діяльність НАБ, попередньо перевірений Радою громадського контролю при НАБ, повинен містити широку інформацію, зокрема:

- статистичні дані про результати діяльності;

- взаємодію з іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями;

- співпрацю з компетентними органами іноземних держав, міжнародними та іноземними організаціями та укладені з ними угоди про співпрацю, представництво інтересів за кордоном;

- співпрацю з недержавними організаціями і засобами масової інформації;

- чисельність працівників НАБ, кваліфікацію та досвід його працівників, підвищення їх кваліфікації;

- діяльність підрозділу внутрішнього контролю НАБ; кількість повідомлень про вчинення правопорушень працівниками НАБ, результати їх розгляду, притягнення працівників НАБ до відповідальності;

- кошторис НАБ та його виконання;

3) Комітет ВР, до предмету відання якого належать питання боротьби з корупцією, не рідше одного разу на рік проводить відкриті для громадськості слухання на тему діяльності НАБ, виконання його завдань, додержання ним законодавства, прав і свобод осіб;

4) щороку проводиться незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності НАБ, його операційної та інституційної незалежності, у т.ч. шляхом вибіркового аудиту кримінальних проваджень, досудове розслідування у яких здійснювалося НАБ та було завершено.

Зазначену оцінку (аудит) проводить комісія зовнішнього контролю у складі трьох членів. Президент, ВР і КМ щороку визначають по одному члену комісії з числа осіб, які мають значний досвід роботи в органах досудового розслідування, прокуратури, судах за кордоном чи міжнародних організаціях, володіють необхідними знаннями та навичками для проведення такої оцінки (аудиту), а також мають бездоганну ділову репутацію. Члени комісії зовнішнього контролю діють незалежно та не повинні виконувати будь-які доручення, вказівки, надані будь-якою особою.

Для проведення оцінки (аудиту) члени комісії зовнішнього контролю мають визначені Законом повноваження.

Висновок незалежної зовнішньої оцінки (аудиту) діяльності НАБ оприлюднюється, включається як додаток до письмового звіту НАБ та заслуховується ВР.

Відповідно до ст. 30 Закону («Забезпечення прозорості в діяльності Національного бюро») цей державний орган:

1) через засоби масової інформації, на своєму офіційному веб-сайті та в інших формах регулярно інформує суспільство про свою діяльність;

2) оприлюднює та надає інформацію на запити в порядку, передбаченому Законом «Про доступ до публічної інформації»;

3) готує та оприлюднює не пізніше 10 лютого і 10 серпня в загальнодержавних друкованих засобах масової інформації і на власній офіційній веб-сторінці в мережі Інтернет звіт про свою діяльність протягом попередніх шести місяців, поданий Президенту, ВР і КМ.

Не може бути обмежено доступ до інформації щодо загального бюджету НАБ, його компетенції та основних напрямів діяльності, а також щодо притягнення до відповідальності за вчинення правопорушень працівників НАБ.

Фактично звіти про роботу НАБ є на веб-сайті цього державного органу: за квітень-серпень 2015 р., за серпень 2015 р. – лютий 2016 р., за лютий-серпень 2016 р. і за серпень 2016 р. – лютий 2017 р.[14]

На веб-сайті НАБ є певна інформація про НАБ та його діяльність.[15]

Існують певні проблеми:

1) незалежна оцінка (аудит) ефективності діяльності НАБ, його операційної та інституційної незалежності за час його існування (з 16 квітня 2015 р.) ще жодного разу не проводилась;

2) інформація про НАБ та його діяльність, розміщена на веб-сайті НАБ, до лютого 2017 р. не була структурована відповідно до вимог ч. 3 ст. 26 Закону «Про Національне антикорупційне бюро України», тому деякі види суспільно важливої інформації про його діяльність, необхідної для порівняльного та іншого аналізу і прогнозування, у звітах не висвітлювалися[16]. Цю ваду звітів виправлено лише в останньому звіті шляхом доповнення його Додатком «Статистичні дані про результати діяльності».

Крім того, має місце певна незручність у тому, що звіти робляться не за півріччя і рік, як звичайні статистичні звіти, а за квітень-серпень, серпень-лютий і лютий-серпень. Це ускладнює порівняння статистичних показників.

Немає також доступних статистичних даних про кримінальні корупційні правопорушення, виявлені (зареєстровані) НАБ.

Висновки і рекомендації.

1. Спеціальні підрозділи по боротьбі з організованою злочинністю МВС, по боротьбі з корупцією та організованою злочинністю СБ виявились неефективними у протидії корупції. З цієї причини наразі створені (або створюються) нові спеціалізовані правоохоронні органи – НАБ, САП та ДБР.

Сьогодні незалежність НАБ, САП і ДБР в їхній діяльності належно гарантується законом. Водночас, на практиці забезпечити цю незалежність набагато складніше через вплив з боку осіб, які користуються своєю недоторканністю.

Незалежність НАБ частково реально забезпечена дотриманням:

- особливого порядку конкурсного відбору Директора НАБ;

- конкурсних засад відбору інших працівників НАБ, їх особливим правовим та соціальним захистом, належними умовами оплати праці;

- порядку фінансування та матеріально-технічного забезпечення НАБ;

- засобами забезпечення особистої безпеки працівників НАБ, їх близьких родичів, майна.

Водночас не припиняються спроби використання НАБ в партійних, групових чи особистих інтересах, спроби поставити НАБ під незаконний контроль інших державних органів, їхніх посадових і службових осіб, зокрема через ненадання належних можливостей для проведення детективами НАБ усіх можливих негласних слідчих дій, загрозу усунення від посади Директора НАБ через механізм призначення підконтрольних окремим політичним силам аудиторів.

2. Виписані в Законі «Про Національне антикорупційне бюро України» (статті 6 і 7) та в Законі «Про Державне бюро розслідувань» (ст. 11) процедури добору, відповідно, Директора НАБ і Директора ДБР відповідають демократичним стандартам.

Утім, є проблеми конституційності призначення керівництва НАБ і ДБР.

3. Законом передбачені вимоги до структури НАБ, САП і ДБР, а також визначені: кількість їхнього персоналу, вимоги до його освіти та досвіду, обов’язковість тренінгів для персоналу, загальний бюджет органу, процедура його формування, підзвітність і прозорість, в т.ч. обов’язкове періодичне звітування перед суспільством тощо.

Ці вимоги закону на практиці дотримуються. Проте, на сьогодні НАБ і САП повністю не укомплектовано, а ДБР ще взагалі не сформовано.

Для забезпечення функціонування цих органів у Державному бюджеті України на 2015–2017 роках передбачено належні видатки.

4. Підзвітність і прозорість НАБ, в т.ч. обов’язкове періодичне звітування перед суспільством передбачені законом та реально існують, хоча і мають певні вади, зокрема те, що аудит ефективності діяльності НАБ, його операційної та інституційної незалежності за час його існування, протягом майже двох років, ще не проводився.

Підзвітність і прозорість САП і ДБР, в т.ч. обов’язкове періодичне звітування їх перед суспільством законом передбачені, але фактично їх немає: ДБР через те, що воно ще не створене, САП, очевидно, – з суб’єктивних причин.

 


[1] До речі, суттєво іншим, ніж визначений у чинному Законі, згідно із проектом Закону «Про Державне бюро розслідувань» був і загальний сенс створення ДБР. Це не був слідчий орган, покликаний конкурувати з НАБ, його завдання інші. Так, згідно зі ст. 5 законопроекту «Завдання Державного бюро розслідувань», Державне бюро розслідувань вирішує такі основні завдання:

1) запобігання організованій злочинній діяльності, терористичним та іншим особливо тяжким насильницьким злочинам – з метою забезпечення безпеки людини, суспільства і держави;

2) виявлення, розкриття і розслідування:

- злочинів, пов’язаних з діяльністю злочинних організацій;

- злочинів, пов’язаних з тероризмом;

- особливо тяжких насильницьких злочинів, за які Кримінальним кодексом України передбачене покарання у виді довічного позбавлення волі;

3) запобігання злочинам катування і злочинам, пов’язаним з іншими жорстокими, нелюдськими або такими, що принижують гідність, видами поводження і покарання, вчинюваним працівниками правоохоронних органів, і виявлення таких злочинів – з метою забезпечення справедливого правосуддя і недопущення випадків притягнення невинуватих осіб до кримінальної відповідальності;

4) розкриття і розслідування злочинів катування і злочинів, пов’язаних з іншими жорстокими, нелюдськими або такими, що принижують гідність, видами поводження і покарання, вчинених слідчими (детективами) НАБ, СБ, органів внутрішніх справ, а також прокурорами;

5) розкриття і розслідування військових злочинів;

6) розкриття і розслідування корупційних та пов’язаних з корупцією злочинів, вчинених працівниками НАБ і прокурорами САП.

[2] Трепак В. Нелегітимне ДБР: за крок до запуску // Дзеркало тижня. – 24 лютого 2017 р. Режим доступу: http://gazeta.dt.ua/internal/nelegitimne-dbr-za-krok-do-zapusku-_.html

[3] Сидоренко С., Сушко І. "А візи й нині там": Україна втрачає згоду ЄС на швидке скасування Шенгену. Режим доступу: http://www.eurointegration.com.ua/articles/2015/10/13/7039446/

[4]Режим доступу: https://www.facebook.com/EUDelegationUkraine/photos/a.145962402115063.26057.126879227356714/1000815646629730/?type=1&theater

[5] Режим доступу: https://nabu.gov.ua/struktura-nacionalnogo-antykorupciynogo-byuro-stanom-na-01012017-0

[6] Національне антикорупційне бюро України. Звіт: лютий – серпень 2016. Режим доступу: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/zvit_02_072016.pdf

[7] Національне антикорупційне бюро України. Звіт: серпень 2016 – лютий 2017. Режим доступу: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/nab_report_02_20171.pdf

[8] Режим доступу: http://www.cct.com.ua/2016/12.04.2016_149.htm

[9] Національне антикорупційне бюро України. Звіт: лютий – серпень 2016. Режим доступу: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/zvit_02_072016.pdf; Національне антикорупційне бюро України. Звіт: серпень 2016 – лютий 2017. Режим доступу: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/nab_report_02_20171.pdf

[10]Режим доступу: http://reforms.in.ua/Content/Download/tasks-performance-status/AA_impl_report_02_2015_GOEI.pdf; http://supportforukraine.com/mediafiles/files/impl_report_ua.pdf

[11] Національне антикорупційне бюро України. Звіт: лютий – серпень 2016. Режим доступу: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/zvit_02_072016.pdf

[12] Національне антикорупційне бюро України. Звіт: лютий – серпень 2016. Режим доступу: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/zvit_02_072016.pdf

[13] Національне антикорупційне бюро України. Звіт: серпень 2016 – лютий 2017. Режим доступу: https://nabu.gov.ua/sites/default/files/reports/nab_report_02_20171.pdf

[14] Національне антикорупційне бюро України; діяльність; звіти про роботу. Режим доступу: https://nabu.gov.ua/reports

[15] Режим доступу: https://nabu.gov.ua/

[16] Режим доступу: https://nabu.gov.ua/reports