exit
search
26 березня 2017

2.3.4. Державний фінансовий контроль та аудит

2.3.4. Державний фінансовий контроль та аудит

На всіх стадіях бюджетного процесу здійснюються контроль за дотриманням бюджетного законодавства, аудит та оцінка ефективності управління бюджетними коштами (ч. 2 ст. 19 БК). Зазначений контроль спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та повинен забезпечувати:

1) оцінку управління бюджетними коштами (у т.ч. державний фінансовий аудит);

2) правильність ведення бухгалтерського обліку та достовірність фінансової і бюджетної звітності;

3) досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень;

4) проведення аналізу та оцінки стану фінансової та господарської діяльності розпорядників бюджетних коштів;

5) запобігання порушенням бюджетного законодавства та забезпечення інтересів держави у процесі управління об’єктами державної власності;

6) обґрунтованість планування надходжень і витрат бюджету.

Є два види фінансового контролю та аудиту: зовнішній і внутрішній. Перший забезпечується, передусім, Парламентом та Урядом, а другий – розпорядниками бюджетних коштів.

Зовнішній державний фінансовий контроль з боку Парламенту

Державний фінансовий контроль від імені ВР покладено на Рахункову палату (далі – РП). Згідно з первинною редакцією ст. 98 Конституції у 1996–2005 роках РП була уповноважена здійснювати фінансовий контроль лише в частині використання коштів Державного бюджету України. Така ситуація у сфері державного фінансового контролю стала об’єктом критики як з боку вітчизняних, так і зарубіжних експертів, які акцентували увагу на двох основних недоліках такого підходу.

По-перше, наголошувалося, що відповідно до вимог міжнародних документів у сфері контролю публічних фінансів (зокрема, Лімської декларації керівних принципів аудиту державних фінансів 1977 року) такий контроль і аудит має здійснюватися як щодо дохідної, так і щодо видаткової частини Державного бюджету, а отже РП повинна мати контрольні повноваження в частині як використання коштів державного бюджету, так і їх надходження. Крім того, покладання цих повноважень саме на РП дозволило б надати суспільству повну, прозору та об’єктивну інформацію щодо стану національної економіки та державних фінансів.

По-друге, зверталася увага, що у низці міжнародних документів, що стосуються державного фінансового контролю та аудиту, справедливо визначено, що до всіх видів публічних фінансів має застосовуватися як внутрішній, так і зовнішній фінансовий контроль і аудит. При цьому зовнішній повинні здійснювати лише ті вищі органи фінансового контролю, які є максимально незалежними від об’єктів аудиту та захищені від зовнішнього впливу[1].

В Україні ж органи влади АРК та місцеві державні адміністрації (надходження та витрати яких є складовими місцевого бюджету) належали й належать до виконавчої гілки влади, яка формується Президентом та Урядом[2]. За таких обставин Державна контрольно-ревізійна служба, яка діяла у 1993–2010 роках при МФ і підпорядковувалася йому, аж ніяк не могла бути незалежною при здійсненні фінансового контролю за коштами місцевих бюджетів. Фактично така перевірка є різновидом внутрішнього фінансового контролю.

Саме тому українськими і зарубіжними експертами (зокрема, в межах Оціночного звіту GREKO за результатами Спільних 1-го і 2-го раундів оцінювання України, а також у всіх наступних звітах цієї організації про стан його виконання) пропонувалось фінансовий контроль за одержанням і використанням коштів місцевих бюджетів покласти на РП або інший незалежний орган, який зможе забезпечити при аудиті фінансової діяльності реалізацію таких же принципів незалежності, прозорості і контролю, які реалізуються РП [3].

З набранням чинності Законом «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 р. №2222-IV РП отримала контрольні повноваження щодо надходження коштів державного бюджету, що означало суттєвий прогрес у цьому питанні. Проте, 30 вересня 2010 р. цей Закон було визнано неконституційним[4] і ситуацію в цій сфері повернуто у попередній стан. Питання ж про фінансовий контроль з боку РП за одержанням і використанням коштів місцевих бюджетів в цей період взагалі не ставилося.

19 вересня 2013 р. за ініціативою Президента (В.Ф. Януковича) Парламентом було прийнято Закон «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» №586-VII, яким РП було повернуто контрольні повноваження щодо надходження коштів Державного бюджету (цей Закон набрав чинності 6 жовтня 2013 р.). Утім, повернення цих повноважень відбулося скоріше формально, ніж реально, адже відповідних змін до чинного на той час Закону «Про Рахункову палату» внесено не було. Відтак, не було внесено змін й в інше регулятивне законодавство. Виходить, що право здійснювати контроль за надходження коштів до державного бюджету у РП було, але необхідного інструментарію (регулятивного законодавства) – ні. Лише з набранням чинності 26 квітня 2015 р. Законом «Про внесення змін до Закону України «Про Рахункову палату» від 7 квітня 2015 р. №274-VIII аналогічні положення було закріплено й у Законі «Про Рахункову палату» (1996 року).

Наведена законодавча проблема станом на 2014 рік була не єдиною причиною малоефективного фінансового контролю й аудиту за надходженням і використанням публічних фінансів. І тут важливо відзначити, що влада, сформована після Революції Гідності, продемонструвала усвідомлення більшості цих проблем, адже у п. 2.6.4. Коаліційної угоди пообіцяла прийняти новий Закон «Про Рахункову палату», який передбачатиме низку важливих і необхідних правових механізмів для покращення діяльності РП. І цю обіцянку влада фактично виконала, адже 9 лютого 2015 р. Президент вніс в Парламент проект Закону «Про Рахункову палату», а вже 2 липня 2015 р. цей Закон прийнято в цілому.

Новим Законом «Про Рахункову палату», який набрав чинності 9 серпня 2015 р., принципово по іншому визначено повноваження і порядок діяльності РП; закріплено механізми, покликані забезпечити її організаційну та функціональну незалежність; встановлено заборону на втручання ОДВ та ОМС, партій й інших суб’єктів в діяльність РП; більш якісно виписано порядок реагування об’єктів контролю на рішення та рекомендації РП; передбачено проведення зовнішнього аудиту РП та зовнішнього оцінювання її діяльності тощо.

Закон передбачає чимало новел, які, за умов належної імплементації, здатні суттєво покращити стан із забезпеченням законності та прозорості публічних фінансів. Діюче керівництво РП у Звіті про діяльність РП у 2015 році відзначило, що з прийняттям нового Закону «Про Рахункову палату» діяльність РП має стати більш прозорою, а дієвість її контрольних заходів принципово кращою[5].

Попри низку позитивних аспектів, новий Закон «Про Рахункову палату» не наділяє РП повноваженнями щодо здійснення фінансового контролю та аудиту за коштами місцевих бюджетів. Не створено й іншого незалежного органу, який би міг забезпечити це з необхідним рівнем незалежності та прозорості. Таким чином, контроль і аудит за рухом цих коштів і надалі здійснюватиметься виконавчою гілкою влади (Урядом через Державну аудиторську службу України), що суперечить зазначеним вище європейським стандартам у цій сфері.

Серйозно постало і питання про виконання вимог нового Закону «Про Рахункову палату». Йдеться, передусім про те, що згідно з ч. 3 Прикінцевих та перехідних положень у двомісячний строк з дня набрання чинності цим Законом (тобто, до 10 жовтня 2015 р.) ВР повинна була призначити новий склад РП у порядку, встановленому цим Законом[6]. Але новий склад РП не сформовано і досі. Попри те, що Комітет ВР з питань бюджету вже понад рік тому передав Голові Парламенту документи щодо 28 осіб, які відповідають вимогам ст. 20 Закону «Про Рахункову палату», питання про обрання членів РП на розгляд Парламенту не ставилося.

Лише після неодноразових звернень громадськості та міжнародних інституцій Голова Парламенту поставив в порядок денний на 23 березня 2017 р. вирішення питання про попереднє голосування щодо складу РП. 22 березня 2017 року це питання було зняте з порядку денного[7].

* * *

Переходячи до основних результатів контрольно-аналітичних та експертних заходів, здійснюваних РП за останні роки, відзначимо, що тут ми наведемо основні показники в цій сфері за 2012–2015 роки. Ідея полягає в тому, щоб дослідити два останні роки діяльності РП до Революції Гідності, два роки діяльності РП після неї та встановити тенденції в цій сфері[8].

Так, у 2012 році РП здійснено 896 контрольно-аналітичних та експертних заходів, в межах яких було перевірено 903 об’єкти. У ході проведення цих заходів аудиторами РП виявлено порушень бюджетного законодавства, а також неефективного використання коштів Державного бюджету та державних цільових фондів на загальну суму 12 млрд. 943,8 млн. грн. (із них: 4 млрд. 781,1 млн. грн. – незаконне, у т.ч. нецільове використання коштів; а 8 млрд. 162,7 млн. грн. – неефективне використання коштів).

Як зазначається у Звіті РП за 2012 рік більшість порушень бюджетного законодавства має системний характер та повторюється із року в рік. Найбільш характерними за кількістю виявлених випадків та обсягами у 2012 році були такі порушення бюджетного законодавства:

- використання бюджетних коштів без належних нормативно-правових підстав (27,9%);

- порушення під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти (24,9%);

- недотримання установлених порядку та термінів складання, затвердження і подання документів (12,7%).

Найбільш характерними видами неефективного управління і використання державних коштів за кількістю виявлених випадків та обсягами порушень у 2012 році були:

- втрати бюджету внаслідок прийняття необґрунтованих управлінських рішень (26,1%);

- неефективне управління коштами через недоліки в плануванні (14%);

- неефективне управління коштами шляхом тривалого їх утримання без використання на реєстраційних рахунках розпорядників бюджетних коштів (12,2%);

- неефективне використання коштів внаслідок необґрунтованих управлінських рішень (11,8%);

- неефективне використання коштів через відсутність обґрунтованого прогнозування і планування (10,6%).

Крім того, у 2012 році виявлено значні обсяги неефективного використання коштів Пенсійного фонду та Фонду соціального страхування[9].

РП узагальнює інформацію щодо фінансових правопорушень й залежно від напрямків і сфери використання коштів. Найбільш характерні порушення бюджетного законодавства за напрямками та сферами використання у 2012 році:

- охорона НПС, екологічна безпека та запобігання надзвичайним ситуаціям (16,3%)

- державна підтримка промисловості та енергетичного потенціалу (13,6%);

- розвиток транспортної системи, системи зв’язку та ЖКГ (13,2%);

- взаємовідносини Державного бюджету з місцевими бюджетами, використання бюджетних коштів на соціально-економічний розвиток і реалізацію пріоритетів розвитку регіонів (12,9%);

- питання державної безпеки, правоохоронної діяльності та обороноздатності держави (11,5%);

- наука та освіта (12,1%);

- соціальні питання та питання забезпечення належних умов праці (10%);

До числа найбільш характерних проявів неефективного управління і використання державних коштів за напрямками та сферами використання у 2012 році належали:

- державна підтримка промисловості та енергетичного потенціалу (26,3%);

- економічна та міжнародна діяльність держави (17,2%)

- соціальні питання та питання забезпечення належних умов праці (16,5%);

- взаємовідносини Державного бюджету з місцевими бюджетами, використання бюджетних коштів на соціально-економічний розвиток і реалізацію пріоритетів розвитку регіонів (13,7%)[10].

Попри величезну кількість виявлених правопорушень і значні обсяги неефективно витрачених коштів до правоохоронних органів (зокрема ГП) у 2012 році було передано лише 13 матеріалів[11].

У 2013 році РП здійснено 955 контрольно-аналітичних та експертних заходів в межах яких було перевірено 932 об’єкти. Під час проведення цих заходів аудиторами РП виявлено порушень бюджетного законодавства, а також неефективного використання коштів Державного бюджету та державних цільових фондів на загальну суму 17 млрд. 874 млн. грн. З цієї суми 4 млрд. 894,6 млн. грн. складають прояви незаконного (у т.ч. нецільового) використання коштів; а 12 млрд. 979,4 млн. грн. – неефективного використання коштів.

У цьому звіті РП знову звернула увагу на те, що аналіз контрольно-аналітичних заходів, проведених упродовж 2013 року, свідчить, що більшість порушень бюджетного законодавства продовжують мати системний характер і повторюються із року в рік. Найбільш характерними за кількістю виявлених випадків та обсягами порушень у цьому році були такі порушення:

- планування з порушенням чинного законодавства та за відсутності правових підстав (34,3%);

- використання бюджетних коштів без належних нормативно-правових підстав (25,8%);

- порушення під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти (18,1%)[12].

Впродовж 2013 року фактів неефективного управління та використання державних коштів РП було встановлено на загальну суму 12,9 млрд. грн., що майже на 60% більше, ніж у попередньому році. Більш пильна увага з боку РП до проблеми неефективного управління та використання коштів багато в чому пояснює не тільки значне збільшення обсягів, а й кількості виявлених фактів (у 2013 році РП встановлено понад 250 фактів таких порушень).

Найбільш характерними видами неефективного управління і використання державних коштів за обсягами та кількістю виявлених випадків були:

- неефективне використання коштів Пенсійного фонду України (26,6%)

- неефективне використання коштів внаслідок необґрунтованих управлінських рішень та відсутності обґрунтованого прогнозування і планування (26,2%);

- неефективне управління коштами, внаслідок чого їх було повернуто до державного бюджету (25,1%);

- втрати бюджету внаслідок прийняття необґрунтованих управлінських рішень (8,1%)[13].

В 2013 році (як і в попередньому) виявлено значні обсяги неефективного використання коштів Пенсійного фонду України – понад 3,4 млрд. грн. – 26,6% від загального обсягу неефективного управління та використання державних коштів. Суттєвою проблемою стало неефективне управління коштами державного бюджету, внаслідок чого їх було повернуто до бюджету. Загальна сума повернутих до бюджету коштів становила майже 3,3 млрд. грн. (25,1% від загального обсягу неефективного управління та використання державних коштів).

Завдяки поновленню у вересні 2013 року повноважень РП в частині контролю за доходами державного бюджету під час здійснення контрольно-аналітичних заходів приділялася увага не тільки використанню бюджетних коштів, а й формуванню доходів державного бюджету. Всього встановлено порушень та недоліків при адмініструванні та справлянні доходів державного бюджету на суму майже 10 млн. грн. Найбільш поширеним недоліком, виявленим аудиторами РП у цій сфері, було незастосування об’єктами аудитів штрафних санкцій за невиконання умов договорів (75% від суми виявлених порушень та недоліків у формуванні доходів державного бюджету)[14].

Найпоширеніші порушення бюджетного законодавства за напрямками та сферами використання у 2013 році:

- розвиток інфраструктури, транспортної системи, системи зв’язку та ЖКГ (18,8%);

- культура і спорт (16,8%);

- взаємовідносини Державного бюджету з місцевими бюджетами, використання бюджетних коштів на соціально-економічний розвиток і реалізацію пріоритетів розвитку регіонів (15,1%);

- наука та освіта (12,6%);

- державна підтримка промисловості та енергетичного потенціалу (10,6%).

Найпоширеніші прояви неефективного управління і використання державних коштів за напрямками та сферами використання у 2013 році:

- розвиток інфраструктури, транспортної системи, системи зв’язку та ЖКГ (31%);

- соціальні питання (28,1%);

- взаємовідносини Державного бюджету з місцевими бюджетами, використання бюджетних коштів на соціально-економічний розвиток і реалізацію пріоритетів розвитку регіонів (11,3%);

- забезпечення діяльності та виконання повноважень державними органами (10,5%)

- державна підтримка промисловості та енергетичного потенціалу (9,5%).

Знову ж таки попри сотні виявлених порушень у сфері надходження та використання публічних фінансів до правоохоронних органів у 2013 році РП загалом надіслала лише 16 матеріалів[15]. Із них до Генеральної прокуратури передано 7 матеріалів[16].

Зі звітності РП випливає, що у 2014 році нею здійснено 760 контрольно-аналітичних та експертних заходів, в межах яких перевірено 744 об’єкти. Під час проведення цих заходів аудиторами РП виявлено порушень бюджетного законодавства, а також неефективного використання коштів Державного бюджету та державних цільових фондів на загальну суму 22 млрд. 517 млн. грн., з них:

- незаконне (у т.ч. нецільове) використання коштів – 5 млрд. 252,8 млн. грн.;

- неефективне – 14 млрд. 319 млн. грн.;

- порушення адміністрування доходів – 2 млрд. 945,2 млн. грн.

У своєму звіті РП знову відзначила, що більшість порушень бюджетного законодавства продовжують мати системний характер і повторюються із року в рік. Найбільш характерними за кількістю виявлених випадків та обсягами порушень у 2014 році були такі порушення:

- планування з порушенням законодавства і за відсутності правових підстав (1 млрд. 506,4 млн. грн. / 28,7%);

- використання коштів державного бюджету з порушенням законодавства (869,5 млн. грн. / 16,6%);

- порушення під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти (694,7 млн. грн. / 13,2%);

- незаконне збільшення обсягів дотацій та субвенцій (583,2 млн. грн. / 11,1%).

Найбільш характерні види неефективного управління і використання державних коштів та чисельні за кількістю виявлених випадків, як і в минулому році, – це неефективне:

- використання коштів внаслідок необґрунтованих управлінських рішень (5 млрд. 678,9 млн. грн. / 39,7%);

- управління коштами через недоліки в плануванні (3 млрд. 667,1 млн. грн. / 25,6%);

- управління коштами, внаслідок чого їх було повернуто до бюджету (3 млрд. 420,4 млн. грн. / 23,9%).

Основні порушення та недоліки при адмініструванні доходної частини державного бюджету, виявлені у 2014 році:

- недоплати до бюджету за результатами фінансово-господарської діяльності об’єктів контролю (1 млрд. 922,6 млн. грн. / 65,3%);

- несвоєчасне або не в повному обсязі перерахування до бюджету дивідендів за акціями, що належать державі (596 млн. грн. / 20,2%);

- неналежний контроль податкових та митних органів (406 млн. грн. / 13,8%)[17].

Найбільш характерні порушення бюджетного законодавства за напрямками та сферами використання у 2014 році:

- культура та спорт (1,04 млрд. грн.)

- охорона здоров’я (1,1 млрд. грн.)

- державна підтримка енергетичного потенціалу країни та промисловості (0,64 млрд. грн.);

До числа найбільш характерних проявів неефективного управління і використання державних коштів за напрямками та сферами використання у 2014 році належали:

- фінансування АПК, підтримка вітчизняного сільгоспвиробника та охорона земель державної власності (4,8 млрд. грн.);

- підтримка інфраструктури та системи транспорту (4,8 млрд. грн.);

- державна підтримка енергетичного потенціалу країни та промисловості (2,3 млрд. грн.);

У 2014 році до ГП направлено 29 матеріалів, що вдвічі переважає аналогічні показники за попередні роки[18]. У цьому ж році за запитами СБ подано 11 матеріалів, а МВС – 5 матеріалів.

У 2015 році РП здійснено 702 контрольно-аналітичних та експертних заходів, в межах яких перевірено 627 об’єкти. Під час проведення цих заходів аудиторами РП виявлено порушень бюджетного законодавства, а також неефективного використання коштів Державного бюджету та державних цільових фондів на загальну суму 22 млрд. 652 млн. грн. З цієї суми:

- незаконне (у тому числі нецільове) використання коштів – 6 млрд. 354 млн. грн.;

- неефективне – 6 млрд. 187 млн. грн.;

- порушення адміністрування доходів – 10 млрд. 111 млн. грн.

РП вкотре звернула увагу на те, що більшість порушень бюджетного законодавства продовжують мати системний характер і повторюються із року в рік. Найбільш характерними за кількістю виявлених випадків та обсягами порушень у цьому році були такі порушення:

- планування з порушенням законодавства і за відсутності правових підстав (2 млрд. 137 млн. грн. / 33,6%);

- використання бюджетних коштів без належних нормативно-правових підстав (2 млрд. 68 млн. грн. / 32,6%);

- використання коштів державного бюджету з порушенням законодавства (883 млн. грн. / 13,9%);

- порушення під час здійснення закупівель товарів, робіт і послуг за державні кошти (662 млн. грн. / 10,4%).

Найбільш характерні види неефективного управління і використання державних коштів за обсягами та кількістю виявлених випадків у 2015 році – це неефективне:

- управління коштами через недоліки в плануванні (2 млрд. 12 млн. грн. / 32,5%);

- управління коштами шляхом тривалого їх утримання без використання, а також тривалого невикористання фінансування з держаного бюджету (1 млрд. 516 млн. грн. / 24,5%);

- управління коштами, внаслідок чого їх було повернуто до державного бюджету (1 млрд. 26 млн. грн. / 16,6%);

- неефективне використання коштів внаслідок необґрунтованих управлінських рішень (715 млн. грн. / 11,6%)[19].

Основні порушення та недоліки при адмініструванні доходної частини державного бюджету, виявлені у 2015 році:

- недоплати до бюджету за результатами фінансово-господарської діяльності об’єктів контролю (9 млрд. 848 млн. грн. / 97,4%);

- неналежний контроль податкових та митних органів (231 млн. грн. / 2,3%).

Найбільш характерні порушення бюджетного законодавства за напрямками та сферами використання у 2015 році:

- державна підтримка енергетичного потенціалу країни, промисловості та виробничої інфраструктури (2,63 млрд. грн.);

- наука, освіта так культура (1,7 млрд. грн.)

- дотримання нормативно-правового забезпечення бюджетного процесу та стан державних закупівель (0,48 млрд. грн.).

До числа найбільш характерних проявів неефективного управління і використання державних коштів за напрямками та сферами використання у 2015 році належали:

- державна підтримка енергетичного потенціалу країни, промисловості та виробничої інфраструктури (2,03 млрд. грн.);

- охорона НПС, екологічна безпека та запобігання надзвичайним ситуаціям (1,32 млрд. грн.);

- забезпечення діяльності та виконання повноважень державними органами (0,6 млрд. грн.);

У 2015 році до правоохоронних органів РП надіслано 36 матеріалів, що на 24% більше від попереднього року. З них 27 матеріалів надіслано до ГП, а ще 15 – як відповідь на її запити[20].

Парламент здійснює фінансовий контроль не лише через РП, а й безпосередньо (загальний постійний контроль за виконанням державного бюджету та найважливіших загальнодержавних програм економічного, соціального і національно-культурного розвитку України; контролює всі стадії бюджетного процесу; заслуховує звіти про виконання Державного бюджету тощо), за допомогою Комітету з питань бюджету (контроль за додержанням законів та інших актів, які вона приймає, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету тощо), а також за необхідності може створювати тимчасові контрольні, ревізійні, слідчі комісії з будь-якого питання в цій сфері.

Зовнішній державний фінансовий контроль з боку Уряду

У 1993–2010 роках державний фінансовий контроль з боку Уряду здійснювала Державна контрольно-ревізійна служба, яка діяла при МФ і підпорядковувалася йому.

При цьому у 2000 році Головному контрольно-ревізійному управлінню України було надано статус ЦОВВ, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю за використанням відповідно до законодавства підприємствами, установами і організаціями, незалежно від форми власності, відомчої належності та підпорядкованості, коштів бюджетів усіх рівнів та позабюджетних фондів, збереженням державного і комунального майна, веденням бухгалтерського обліку і фінансової звітності.

У 2010 році відповідно до Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 9 грудня 2010 р. №1085/2010 Головне контрольно-ревізійне управління України було реорганізовано у Державну фінансову інспекцію України (далі – ДФІ).

28 жовтня 2015 р. ДФІ реорганізовано шляхом перетворення у Державну аудиторську службу України (далі – ДАС) як ЦОВВ, діяльність якого спрямовується та координується Урядом через МФ. Саме ця служба на сьогодні і є тим органом державного фінансового контролю, про який йдеться у Законі «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Головними завданнями ДАС є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в підконтрольних установах[21], за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

На сьогодні, державний фінансовий контроль ДАС забезпечує через проведення:

1) державного фінансового аудиту[22];

2) перевірки державних закупівель[23];

3) інспектування[24].

Порядок проведення цих процедур визначено у Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту окремих господарських операцій, затв. постановою КМ від 25 червня 2014 р. №214, Порядку проведення перевірок державних закупівель Державною фінансовою інспекцією та її територіальними органами, затв. постановою КМ від 1 серпня 2013 р. №631.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 8 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» ДАС здійснює державний фінансовий контроль за:

- виконанням функцій з управління об’єктами державної власності;

- цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів;

- цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;

- складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;

- станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів;

- усуненням виявлених недоліків і порушень;

Задля успішної реалізації цих функцій йому надається низка повноважень, визначених у ст. 10 Закону «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Як випливає зі звітності про діяльність цього органу у 2012 році ДФІ проведено 9,5 тис. контрольних заходів, якими охоплено діяльність понад 8,9 тис. підприємств, установ і організацій (з них майже 5,3 тис. бюджетних установ). Контролю піддано операції з використання державних ресурсів загалом на суму близько 481,4 млрд. грн. Проведені ДФІ контрольні заходи засвідчили те, що в країні надзвичайно розповсюджена практика незаконного використання державних ресурсів. Такі порушення фінансово-господарської дисципліни у 2012 році виявлено у майже у кожному з перевірених об’єктів контролю.

Протягом 2012 року ДФІ виявлено порушень, які призвели до втрат фінансових і матеріальних ресурсів, на загальну суму понад 3,7 млрд. грн. Серед них 66,7% становили незаконні витрати ресурсів; 21,8% – недоотримання фінансових ресурсів; 8,5% – недостачі коштів і матеріальних цінностей. Основними причинами таких порушень є низька якість внутрішнього контролю та безвідповідальне ставлення з боку багатьох розпорядників бюджетних коштів та керівників підприємств, установ і організацій.

Зокрема, протягом 2012 року майже на 7,8 тис. підконтрольних установ було виявлено майже 2,9 млрд. грн. незаконних і не за цільовим призначенням проведених витрат та недостач матеріальних і фінансових ресурсів, у тому числі 1,3 млрд. грн. бюджетних коштів. Внаслідок неправомірних дій окремих керівників, реалізації товарів, робіт, послуг за заниженими цінами, безоплатного надання в оренду природних і матеріальних ресурсів тощо бюджетами усіх рівнів, бюджетними установами та організаціями, підприємствами була втрачена можливість отримати належні їм доходи в сумі понад 813,6 млн. грн. (у тому числі бюджетами – 335,6 млн. грн.

У 2012 році органами ДФІ вжито низку заходів, спрямованих на забезпечення невідворотності юридичної відповідальності, зокрема:

- за порушення фінансово-бюджетного законодавства понад 22,9 тис. посадових осіб притягнуто до адміністративної відповідальності на суму штрафів 6,4 млн. грн.; до матеріальної відповідальності – 1,6 тис. осіб; до дисциплінарної відповідальності – 5,9 тис. осіб (з них 666 звільнено із займаних посад);

- до правоохоронних органів передано матеріали майже 2,7 тис. контрольних заходів, за якими порушено понад 1,3 тис. кримінальних справ.

За результатами розгляду пропозицій, наданих ДФІ за результатами проведення контрольних заходів, щодо зміцнення фінансової дисципліни та посилення відповідальності за її порушення об’єктами контролю було прийнято майже 9,1 тис. управлінських рішень. За результатами проведених у 2012 році аудитів органами ДФІ надано майже 1,4 тис. пропозицій, з яких майже 1,5 тисячі враховано (з урахування пропозицій, наданих у попередніх періодах) та прийнято 677 управлінських рішень[25].

У 2013 році кількість контрольних заходів ДФІ продовжувала зменшуватися через обрання керівництвом країни курсу на дерегуляцію та зменшення тиску на суб’єктів господарювання (див. діаграму нижче).

 

Тому у 2013 році контрольними заходами охоплено лише 6 тис. об’єктів контролю (з них майже 3,9 тис. бюджетних установ), що вдвічі менше, ніж у 2011 році[26]. Проведені заходи засвідчили, що і в цьому році була розповсюдженою негативна практика незаконного використання державних ресурсів. Такі порушення виявлено майже у кожному з перевірених об’єктів контролю.

Орієнтування фінансового контролю на охоплення найбільш ризикових сфер та фінансових потоків дозволило підвищити результативність контрольних заходів. Як наслідок, суми виявлених втрат фінансових і матеріальних ресурсів у розрахунку на один перевірений об’єкт збільшилась: якщо у 2011 та 2012 роках вона становила понад 400 тис. грн., то у 2013 році зросла майже до 617 тис. грн.

Протягом 2013 року на 95,5 % перевірених об’єктів було встановлено порушень, що призвели до втрат на загальну суму майже 3,7 млрд. грн. Зокрема, внаслідок неправомірних дій окремих керівників, реалізації товарів, робіт, послуг за заниженими цінами, безоплатного надання в оренду природних і матеріальних ресурсів тощо бюджетами усіх рівнів, бюджетними установами та організаціями, підприємствами втрачена можливість отримати належні їм доходи в сумі майже 1,3 млрд. грн., у тому числі бюджетами – понад 453,1 млн. грн. На понад 5,4 тис. підприємств, установ і організацій встановлено понад 2,4 млрд. грн. незаконних і не за цільовим призначенням проведених витрат та недостач матеріальних і фінансових ресурсів, у тому числі понад 1,2 млрд. грн. бюджетних коштів. Серед них 56,1% становили незаконні витрати ресурсів; 34,5% – недоотримання фінансових ресурсів; 5,9% – недостачі коштів і матеріальних цінностей.

Основними причинами таких порушень була низька якість внутрішнього контролю та безвідповідальне ставлення з боку багатьох розпорядників бюджетних коштів та керівників підприємств, установ і організацій.

У ході реалізації заходів щодо виконання законів про Державний бюджет встановлено фінансових порушень у використанні бюджетних коштів, що призвели до втрат, загалом на суму 1,7 млрд. грн., з якої понад 737,8 млн. грн. (44 %) – кошти державного бюджету. Зокрема, незаконно витрачено бюджетні кошти на загальну суму майже 1,1 млрд. грн., з якої 628,1 млн. грн. – кошти державного бюджету. Для належного реагування на факти порушень до правоохоронних органів у 2013 році ДФІ було передано понад 2,6 тис. ревізійних матеріалів, що практично на рівні 2012 року, при тому що кількість контрольних заходів зменшилась. За результатами розгляду матеріалів контрольних заходів у 2013 році розпочато майже 2,7 тис. досудових розслідувань та понад 1,1 тис. досудових розслідувань розпочато за результатами участі працівників органів ДФІ як залучених правоохоронними органами спеціалістів.

Поряд зі зростанням загальної кількості розпочатих досудових розслідувань, збільшився і їх відсоток до кількості переданих до правоохоронних органів матеріалів ревізій. Зокрема, відповідний показник з 2011 року зріс майже на 70% (якщо у 2011 році він був лише 32%, то у минулому році наблизився до 100 %).

Крім того, за інформацією ДФІ, у 2013 році було суттєво покращено показники взаємодії з правоохоронними органами в частині забезпечення притягнення порушників до відповідальності за корупційні діяння, адже у 2013 році було складено 445 протоколів про вчинення адміністративних корупційних правопорушень, що суттєво перевищує показники попередніх років (133 за 2011 рік та 368 за 2012 рік).

Як випливає з річного звіту ДФІ за 2013 рік кількість осіб, притягнутих до адміністративної відповідальності щорічно збільшується: у 2013 році за порушення фінансової дисципліни до адміністративної відповідальності (за статтями 164-2, 166-6, 164-12 та 164-14 КпАП) загалом було притягнуто майже 23,4 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів майже 6,5 млн. грн.[1] Крім того, у 2013 році:

- завдяки вжитим ДФІ заходам за результатами контролю було звільнено із займаних посад майже 1,8 тис. посадових осіб (у 2011 році – 146 осіб, у 2012 – 666 осіб);

- органами ДФІ задля спонукання об’єктів контролю до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень подано до суду в інтересах держави майже 1,2 тис. позовів на суму понад 1,2 млрд. грн.

- органами ДФІ подано понад 8,4 тисячі висновків та пропозицій щодо застосування фінансових санкцій, що в розрахунку на об’єкт контролю, де виявлено фінансові порушення, становить 1,5 санкції[2].

В цілому ж у 2013 році за результатами контрольних заходів у 1081 випадку призупинено бюджетні асигнування, у 5869 – зупинено операції з бюджетними коштами, 990 розпорядникам зменшено бюджетні призначення на суму понад 74,7 млн. грн.

За результатами проведених у 2013 році аудитів органами ДФІ було надано майже 2,4 тисячі пропозицій, з яких понад 1,8 тисячі враховано (з урахуванням пропозицій, наданих у попередніх періодах) та прийнято 732 управлінських рішення[3].

У 2014 році органами ДФІ проведено понад 23,8 тис. контрольних заходів на понад 21,3 тис. підконтрольних об’єктів. Проведені контрольні заходи вкотре засвідчили, що і в 2014 році досить розповсюдженою є практика використання державних ресурсів з порушеннями законодавства[4]. Загальна сума виявлених втрат фінансових і матеріальних ресурсів збільшилась: якщо у 2012 та 2013 роках вона становила 3,7 млрд. грн., то у 2014 році зросла вдвічі і склала майже 7,6 млрд. грн.

Внаслідок неправомірних дій окремих керівників, реалізації товарів, робіт, послуг за заниженими цінами, безоплатного надання в оренду природних і матеріальних ресурсів тощо бюджетами усіх рівнів, бюджетними установами втрачена можливість отримати належні їм доходи в сумі понад 3,1 млрд. грн., у т.ч. бюджетами – більше 370,6 млн. грн.

Майже на 4 тисячах підприємств, установ і організацій встановлено понад 4,4 млрд. грн. незаконних і не за цільовим призначенням проведених витрат та недостач матеріальних і фінансових ресурсів (у т.ч. понад 1,7 млрд. грн. – по операціях з бюджетними коштами).

Основними причинами порушень фінансово-бюджетної дисципліни, за твердженням ДФІ, є низька якість внутрішнього контролю та безвідповідальне ставлення з боку багатьох розпорядників бюджетних коштів та керівників підприємств, установ і організацій.

Для належного реагування на факти порушень до правоохоронних органів у 2014 році було передано майже 2,2 тис. ревізійних матеріалів. За результатами розгляду матеріалів контрольних заходів протягом звітного року розпочато майже 1,5 тис. досудових розслідувань (у 2013 році цей показник був майже вдвічі більшим – 2,7 тис. досудових розслідувань).

У 2014 році за порушення фінансової дисципліни до адміністративної відповідальності (за статтями 164-2, 166-6, 164-12 та 164-14 КУпАП) притягнуто понад 15,4 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів 4,1 млн. грн. (для порівняння – у 2013 році до такої відповідальності було притягнуто 23,4 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів майже 6,5 млн. грн.)

Крім того, за результатами діяльності ДФІ у 2014 році:

- звільнено із займаних посад 584 посадові особи (що вдвічі менше від попереднього року);

- подано до суду в інтересах держави 918 (у 2013 році – 1,2 тис.) позовів на суму понад 1,3 млрд. грн. (у 2013 році – на суму понад 1,2 млрд. грн.);

- ініційовано 788 цивільних позовів перед органами прокуратури, об’єктом контролю або його органом управління, іншим державним органом;

- понад 6,5 тисяч інформацій про результати контрольних заходів, за результатами розгляду яких прийнято майже 5,1 тис. управлінських рішень;

- надано понад 2 тис. пропозицій (за результатами проведених у 2014 році аудитів), з яких більше 1,5 тисячі враховано (74,5%) та прийнято 524 управлінських рішення[1].

У 2015 році органами ДФІ/ДАС проведено понад 4 тис. контрольних заходів на понад 3,6 тис. об’єктах контролю. Проведені заходи знову засвідчили, що і надалі залишається розповсюдженою негативна практика використання державних ресурсів з порушеннями законодавства.

При цьому у 2015 році перевірено використання близько 754,3 млрд. грн., що в півтора рази менше за попередній рік (у 2014 році цей показник складав 1053,2 млрд. грн.). Динаміка виявлених порушень також почала стрімко падати (див. діаграму нижче).

В цьому році внаслідок неправомірних дій окремих керівників, реалізації товарів, робіт, послуг за заниженими цінами, безоплатного надання в оренду природних і матеріальних ресурсів тощо бюджетами усіх рівнів, бюджетними установами та організаціями, підприємствами втрачена можливість отримати належні їм доходи в сумі понад 790,5 млн. грн. (у т.ч. бюджетами – більше 547 млн. грн.), що становить 20,4% від загальних втрат.

Майже на 3,0 тисячах підприємств, в установах і організаціях встановлено майже 3,1 млрд. грн. незаконних і не за цільовим призначенням проведених витрат та недостач матеріальних і фінансових ресурсів (у т.ч. понад 1,0 млрд. грн. – по операціях з бюджетними коштами), або 73% від загальних втрат.

Для належного реагування на факти порушень до правоохоронних органів у 2015 році передано майже 2 тис. ревізійних матеріалів. За результатами розгляду матеріалів контрольних заходів протягом звітного року розпочато понад 1 тис. досудових розслідувань. Утім, не можна не відзначити подальше падіння показників у цій сфері (див. діаграму нижче).

Відсоток кількості розпочатих досудових розслідувань до кількості переданих до правоохоронних органів також почав стрімко падати та у 2015 році становив лише 54%.

У 2015 році за порушення фінансової дисципліни до адміністративної відповідальності (за статтями 164-2, 166-6, 164-12 та 164-14 КУпАП) притягнуто понад 10,2 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів майже 2,6 млн. грн. Це означає, що й цей показник продовжував надалі зменшуватися (у порівнянні з 2013 роком вдвічі)[1]. Крім того, за результатами діяльності ДФІ у 2015 році було:

- звільнено із займаних посад 265 посадових осіб (що вдвічі менше від попереднього року та в чотири рази менше від 2013 року);

- подано до суду в інтересах держави 576 (у 2013 році – 1,2 тис.; у 2014 році – 918) позовів на суму понад 814 млн. грн. (у 2013 році цей показник складав понад 1,2 млрд. грн., а у 2014 році – понад 1,3 млрд. грн.);

- подано майже 3,5 тисячі висновків та пропозицій щодо застосування фінансових санкцій;

- понад 3,8 тис. (у 2014 році – 6,5 тис.) інформацій про результати контрольних заходів, за результатами розгляду яких прийнято понад 3,1 тис. (у 2014 році – 5,1 тис.) управлінських рішень;

- надано майже 1,4 тис. (у 2014 році – 2 тис.) пропозицій (за результатами проведених у 2015 році аудитів), з яких майже 1,2 тисячі враховано (79,2%) та прийнято 343 (у 2014 році – 524) управлінських рішення[2].

У 2016 році ДАС було проведено загалом майже 2,7 тис. контрольних заходів на понад 2,4 тис. об’єктах контролю. Таким чином, цей показник продовжив зменшуватися (зокрема, у порівнянні з 2014 роком знизився у 9 разів). Загалом перевірено використання менше 465,4 млрд. грн., що є найнижчим показником загального охоплення контролем цим органом за останні п’ять років (наприклад, у 2014 році цей показник складав 1053,2 млрд. грн.).

Динаміка виявлених ДАС порушень у цьому році продовжила падати (див. діаграму нижче).

За результатами ревізій та перевірок у 2016 році виявлено втрат фінансових і матеріальних ресурсів на суму понад 2,6 млрд. грн. Зокрема, внаслідок неправомірних дій окремих керівників, реалізації товарів, робіт та послуг за заниженими цінами, безоплатного надання в оренду природних і матеріальних ресурсів тощо бюджетами усіх рівнів, бюджетними установами та організаціями, підприємствами втрачена можливість отримати належні їм доходи в сумі майже 1,3 млрд. грн. (у тому числі бюджетами – більше 440,2 млн. грн.). На понад 1,9 тис. об’єктів контролю встановлено більше 1,3 млрд. грн. незаконних і не за цільовим призначенням проведених витрат та недостач матеріальних і фінансових ресурсів (у тому числі майже 780,4 млн. грн. – по операціях з бюджетними коштами).

Найбільш масштабними та розповсюдженими фінансовими порушеннями, які призвели в 2016 році до втрат ресурсів, були:

- реалізація суб’єктами господарювання товарів, робіт чи послуг (крім користування, оренди) безоплатно або за заниженими цінами (майже 351,8 млн. грн.);

- незаконні витрати внаслідок оплати завищеної вартості виконаних робіт та/або наданих послуг, а також завищення кількості чи вартості придбаних товарів (264,6 млн. грн.);

- ненарахування і неперерахування (неповне перерахування) надходжень до загального та спеціального (крім спецфонду бюджетних установ) фондів бюджету (майже 206,6 млн. грн.);

- ненарахування та неперерахування державними та комунальними підприємствами частини прибутку до бюджету (понад 156,9 млн. грн.);

- незаконні виплати фізичним особам (компенсацій, допомоги, пільг та субсидій, пенсій, стипендій), в тому числі які не мали права на їх отримання або у завищених розмірах (понад 148,9 млн. грн.)[1].

Основними причинами таких порушень (як всі останні роки) представники ДАС називають низьку якість внутрішнього контролю та безвідповідальне ставлення з боку багатьох розпорядників бюджетних коштів та керівників підприємств, установ і організацій.

Для належного реагування на факти порушень до правоохоронних органів у 2016 році було передано понад 1,4 тис. ревізійних матеріалів, за результатами розгляду яких у 2016 році було розпочато 669 досудових розслідувань. Таким чином, у 2016 році обидва ці показники продовжили неухильно зменшуватися (див. діаграму).

 

При цьому співвідношення кількості розпочатих досудових розслідувань до кількості переданих до правоохоронних органів матеріалів ревізій також продовжив зменшуватися та у 2016 році вже становив лише 46,1%.

У 2016 році за порушення фінансової дисципліни до адміністративної відповідальності (за статтями 164-2, 166-6, 164-12 і 164-14 КУпАП) притягнуто понад 5,4 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів майже 1,8 млн. грн. Цей показник продовжує щороку зменшуватися (у порівнянні з 2013 роком в чотири рази)[1]. Крім того, за результатами діяльності ДФІ у 2016 році:

- притягнуто до дисциплінарної відповідальності 1081 осіб, з яких 134 звільнено із займаних посад (що вдвічі менше від попереднього року, у чотири рази менше від 2014 року та у 13 разів – у порівнянні з 2013 роком);

- подано до суду в інтересах держави 143 (у 2013 році – 1,2 тис.; у 2014 році – 918; у 2015 році – 576) позовів на суму понад 62,2 млн. грн. (у 2013 році цей показник був у 20 разів вищим);

- подано майже 1,7 тисячі висновків та пропозицій щодо застосування фінансових санкцій (це вдвічі менше у порівнянні з 2015 роком);

- понад 2,6 тис. (у 2014 році – 6,5 тис.) інформацій про результати контрольних заходів, за результатами розгляду яких прийнято майже 2,2 тис. (у 2014 році – 5,1 тис.) управлінських рішень;

- надано понад 1,2 тис. (у 2014 році – 2 тис.) пропозицій (за результатами проведених у 2016 році аудитів), з яких понад 1,1 тисячі враховано (93,3%) та прийнято 272 (у 2014 році – 524) управлінських рішення[2].

Таким чином, у 2016 році всі ключові показники діяльності ДАС неухильно продовжували зменшуватися.

Протягом січня 2017 року проведено 283 контрольні заходи на підприємствах, в установах та організаціях різних форм власності. За результатами проведених контрольних заходів на 223 об’єктах контролю виявлено фінансових порушень, що призвели до втрат фінансових та матеріальних ресурсів, на загальну суму понад 373,8 млн. гривень[3].

З метою вжиття відповідних заходів до порушників фінансової дисципліни до правоохоронних органів протягом січня 2017 року передано 123 ревізійні матеріали. Своєю чергою правоохоронними органами у звітному періоді розпочато 52 досудових розслідування за матеріалами контрольних заходів, проведених органами ДАС.

Висновки і рекомендації:

1. В Україні запроваджено зовнішній та внутрішній державний фінансовий контроль і аудит. Зовнішній фінансовий контроль і аудит наразі забезпечується, передусім, Парламентом та Урядом, а внутрішній – самими розпорядниками бюджетних коштів.

2. Від імені Парламенту зовнішній фінансовий контроль і аудит здійснює РП, яка в період з 22 жовтня 1996 р. по 31 грудня 2005 р., а також з 30 вересня 2010 р. по 5 жовтня 2013 р. мала контрольні повноваження лише в частині використання коштів державного бюджету. У період з 1 січня 2006 р. по 29 вересня 2010 р., а також з 6 жовтня 2013 р. до теперішнього часу РП наділена контрольними повноваження в частині як використання коштів державного бюджету, так і їх надходження.

Останню обставину варто оцінити позитивно, оскільки відсутність фінансового контролю за надходженнями до державного бюджету значно зменшує ефективність його наповнення. Необхідність такого контролю підтверджують й щорічні звіти РП, яка з кожним роком все більше виявляє порушень в цій сфері та вживає заходів до їх усунення (зокрема, лише у 2015 році виявлено таких порушень на 10 млрд. грн.).

3. 2 липня 2015 року Парламентом прийнято новий Закон «Про Рахункову палату», який ґрунтується на нормах Конституції, враховує загальновизнані міжнародні стандарти зовнішнього аудиту державних фінансів, найкращу практику зарубіжних країн. За умов належної імплементації положень Закону діяльність РП має стати більш прозорою і відкритою для громадськості, а дієвість її контрольних заходів повинна принципово покращитися.

4. Попри багаторічні нарікання з боку міжнародних експертів на неприйнятну ситуацію в частині моніторингу публічних фінансів місцевих органів влади ситуація в цій сфері залишається незмінною й понині. Наразі такий моніторинг здійснює ДАС, яка як ЦОВВ, діяльність якого координується безпосередньо Урядом, не може бути незаангажованою у відповідних питаннях.

Відтак, у найближчій перспективі бажано розробити пакет законодавства, спрямований на реалізацію пропозицій GRECO в цій сфері. Найбільш ефективний шлях реалізації цих рекомендацій лежить через системні зміни до ст. 98 Конституції, норм Закону «Про рахункову палату», Положення про Державну аудиторську службу України тощо. Альтернативний спосіб вирішення проблеми – створення окремого незалежного органу з функцією моніторингу публічних фінансів на місцевому рівні. Задля цього має бути прийнято спеціальний закон (про ЦОВВ зі спеціальним статусом), внесено відповідні зміни в бюджетне законодавство, а також визначено (у т.ч. в постанові Уряду «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 10 вересня 2014 р. №442), що жоден орган (у т.ч. КМ) не наділений правом спрямовувати та координувати його діяльність.

5. Попри те, що ВР повинна була призначити новий склад РП ще до 10 жовтня 2015 р., її не сформовано досі. Одна з основних причин – зволікання з ініціацією цього питання Головою Парламенту А. Парубієм.

Для забезпечення ефективного функціонування РП та забезпечення незалежного зовнішнього фінансового контролю державних фінансів Парламент має якнайшвидше сформувати новий склад РП з числа професійних та доброчесних претендентів на відповідні посади.

6. Як показує аналіз діяльності РП у 2012–2015 роках, попри поступове зменшення кількості здійсненних контрольно-аналітичних та експертних заходів, а також об’єктів перевірки загальна сума порушень бюджетного законодавства, а також неефективного використання коштів Державного бюджету стає все більшою (з 12,9 млрд. грн. у 2012 році до 22,7 млрд. грн. у 2015 році). Така ситуація насторожує, адже говорить проте, що ситуація в цій сфері поки що суттєво не покращується.

7. Системний аналіз звітів РП за 2012–2015 роки зумовлює висновок про те, що переважна більшість порушень бюджетного законодавства, а також проявів неефективного управління і використання державних коштів мають системний характер і повторюються із року в рік. Все це свідчить про низьку ефективність тих заходів, яких вживає РП.

Однією з причин низької ефективності діяльності РП може бути і те, що, виявивши за чотири роки (2012–2015 роки) тисячі різних порушень, РП передала до правоохоронних органів (зокрема, ГП) лише 94 матеріалів. Щоправда, починаючи з 2014 року ситуація почала поступово покращуватися (з кожним років кількість переданих матеріалів збільшується майже вдвічі).

8. У найближчій перспективі РП бажано:

- збільшити щорічну кількість контрольно-аналітичних та експертних заходів, а також об’єктів перевірки;

- проаналізувати ефективність вживаних заходів у попередні роки і на основі цього аналізу передбачати в майбутньому вжиття більш дієвих заходів;

- більш точно встановлювати всі обставини правопорушення, визначати винних у цьому осіб і за наявності до того підстав передавати відповідні матеріали до правоохоронних органів з метою притягнення винних до юридичної (зокрема, кримінальної) відповідальності.

9. Починаючи з 2013 року як кількість контрольних заходів, що здійснювався ДФІ/ДАС, так і рівень щорічного охоплення перевіркою підконтрольних установ постійно зменшувалися. Станом на кінець 2016 року ці показники зменшилися майже в 10 разів. Так само неухильно зменшуються обсяги використання коштів, охоплених такими перевірками.

Кількість виявлених ДФІ/ДАС фінансових правопорушень із року в рік зменшується, що призводить до зменшення й усіх інших показників, пов’язаних із цим фактом (кількості ревізійних матеріалів, переданих до правоохоронних органів, кількості розпочатих досудових розслідувань, кількості позовів, кількості осіб, притягнутих до адміністративної та дисциплінарної відповідальності, тощо). Утім, деякі показники діяльності ДФІ/ДАС знижуються і незалежно від загального зменшення сфери охоплення державного фінансового контролю. Наприклад, у 2016 р. співвідношення кількості розпочатих досудових розслідувань до кількості переданих до правоохоронних органів матеріалів ревізій знизилося до ганебно низького рівня – 46,1%.

10. У контексті діяльності ДАС найближчим часом необхідно:

1) позбавити його повноважень щодо здійснення державного фінансового контролю за надходженнями та використанням коштів державного і місцевих бюджетів;

2) суттєво інтенсифікувати його діяльність (за кількістю об’єктів і контрольних заходів);

3) забезпечити високий рівень якості та реалізації ревізійних й інших матеріалів фінансового контролю.


[1] У 2013 році до такої відповідальності притягнуто 23,4 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів майже 6,5 млн. грн., а у 2014 – 15,4 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів 4,1 млн. грн.

[2] Більш детальну інформацію про діяльність ДАС в 2016 році див: Звіт про результати роботи Державної аудиторської служби України, її міжрегіональних територіальних підрозділів та управлінь за 2016 рік (Том 1) / ДАС // Офіційний сайт ДАС. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/article/128466.

[3] Зокрема, внаслідок неправомірних дій окремих керівників, безоплатного надання в оренду природних і матеріальних ресурсів тощо бюджетами усіх рівнів, бюджетними установами, державними і комунальними підприємствами втрачено можливість отримати належні їм доходи на суму понад 233,6 млн. грн. (з них бюджетами – понад 11,2 млн. грн.), що складає 62,5% від загальної суми порушень при використанні державних і комунальних ресурсів.

Незаконне витрачання ресурсів при виконанні державних цільових програм, оплаті отриманих товарно-матеріальних цінностей, ремонтно-будівельних робіт, спожитих комунальних послуг, виплаті заробітної плати тощо встановлено на суму майже 113,4 млн. грн. (в тому числі бюджетних ресурсів – майже 57,6 млн. грн.), що становить 30,4% від виявлених порушень при використанні ресурсів держави.

Нецільове витрачання державних ресурсів виявлено на суму понад 24,9 млн. грн. (з них майже 6,3 млн. грн. – кошти державного бюджету та понад 18,6 млн. грн. – кошти місцевих бюджетів), що становить 6,7% від виявлених порушень за операціями з бюджетними коштами, державним і комунальним майном.


[1] Більш детально про найбільш поширені прояви фінансових порушень див.: Звіт про результати роботи Державної аудиторської служби України, її міжрегіональних територіальних підрозділів та управлінь за 2016 рік (Том 1) / ДАС // Офіційний сайт ДАС. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/article/128466.


[1] У 2013 році до такої відповідальності було притягнуто 23,4 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів майже 6,5 млн. грн.; у 2014 – 15,4 тис. посадових осіб на загальну суму адміністративних штрафів 4,1 млн. грн.

[2] Більш детальну інформацію про діяльність ДФІ/ДАС в 2015 році див: Звіт про результати роботи Державної фінансової інспекції України та її територіальних органів за 2015 рік / ДАС // Офіційний сайт ДАС. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/article/122325.


[1] Більш детальну інформацію про діяльність ДФІ в 2014 році див: Звіт про результати роботи Державної фінансової інспекції України та її територіальних органів за 2014 рік / ДАС // Офіційний сайт ДАС. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/article/115346.

[2] Це у півтора рази перевищує відповідні показники двох попередніх років (за 2011 і 2012 роки подано відповідно 10,3 тис. і 7,5 тис. висновків, або 0,9 в розрахунку на один об’єкт, де виявлено фінансові порушення).

[3] Більш розгорнуту інформацію про діяльність і результати ДФІ у 2013 році можна дізнатися з відповідного річного звіту (Звіт про результати роботи органів Державної фінансової інспекції за 2013 рік / ДАС // Офіційний сайт ДАС. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/category/101851.

[4] Якщо у 2011–2013 роках органами ДФІ щороку охоплювалось контролем в середньому 544 млрд. грн. фінансових та матеріальних ресурсів, то у 2014 році було перевірено використання понад 1053,2 млрд. грн., або майже вдвічі більше. В розрахунку ж на один перевірений об’єкт показник зріс майже в 1,3 рази – з 38,6 млн. грн. у 2011 р. до 49,4 млн. грн. у 2014 р.


[1] Див., зокрема, ст. 5 Лімської декларації керівних принципів контролю, прийнятої у 1977 році на ІХ Конгресі Міжнародної організації вищих контрольних органів (далі – INTOSAI); положення Мексиканської декларації незалежності, прийнятої у 2007 році на ХІХ Конгресі INTOSAI; пункти 2.2.5.– 2.2.29. Стандартів з аудиту державних фінансів, розроблені INTOSAI. Аналогічні положення закріплено у Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав, прийнятої 8 червня 2001 р. у Києві.

[2] Зокрема, у первинній редакції ст. 118 Конституцій йшлося про те, що склад МДА формують голови МДА, яких призначає на посаду і звільняє з посади Президент за поданням Уряду. Голови МДА при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом та Урядом, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
[3] Зокрема, GRECO рекомендувала «розширити зовнішній незалежний аудит органів місцевої влади з метою його поширення на всі види діяльності цих органів, а також забезпечити при аудиті використання таких же принципів незалежності, прозорості і контролю, які застосовуються Рахунковою палатою» (рекомендація XVIII) (див.: Оціночний звіт GREKO за результатами Спільних 1-го і 2-го раундів оцінювання України (GRECO Eval I/II Rep (2006) 2E) : затв. 19–23 березня 2007 р. / GRECO // Сайт Міністерства юстиції України. – Режим доступу : http://old.minjust.gov.ua/anti_corruption_grecorep).
[4] Рішення КС від 30 вересня 2010 р. №20-рп/2010 у справі про додержання процедури внесення змін до Конституції України / КС // Офіційний веб-сайт ВР. – Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/v020p710-10.

[5] Звіт Рахункової палати України за 2015 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16748714/Zvit_RP_2015.pdf. – С. 7.

[6] Згідно з абз. 1 ч. 1 Прикінцевих та перехідних положень нового Закону «Про Рахункову палату варто» Голова та інші члени РП, призначені на посади до набрання чинності цим законом, перебувають на посадах та виконують свої повноваження до призначення ВР нового складу РП.

[7] Детальніше див.: Таран В. Чому владі і опозиції не потрібна Рахункова палата / В. Таран // Інсайдер. – Режим доступу : http://www.theinsider.ua/business/58d37982c52d2/.

[8] Нажаль, узагальненої інформації про діяльність РП у 2016 році ще немає.

[9] Детальніше про всі види порушень та їх структуру за різними критеріями див.: Звіт Рахункової палати України за 2012 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16742074/Zvit_2012.pdf. – С. 24–30.

[10] Детальніше див.: Звіт Рахункової палати України за 2012 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16742074/Zvit_2012.pdf. – С. 24–30.

[11] Звіт Рахункової палати України за 2012 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16742074/Zvit_2012.pdf. – С. 24, 161.

[12] Детальніше див.: Звіт Рахункової палати України за 2013 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16744990/Zvit_2013.pdf. – С. 26–28.

[13] Детальніше див.: Звіт Рахункової палати України за 2013 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16744990/Zvit_2013.pdf. – С. 27, 29.

[14] Звіт Рахункової палати України за 2013 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16744990/Zvit_2013.pdf. – С. 27.

[15] Звіт Рахункової палати України за 2013 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16744990/Zvit_2013.pdf. – С. 24.

[16] Про зміст цих матеріалів див.: Звіт Рахункової палати України за 2013 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16744990/Zvit_2013.pdf. – С. 186.

[17] Звіт Рахункової палати України за 2014 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16747166/zvit_2014.pdf. – С. 28–31.

[18] Інформацію про те, які конкретно матеріали та щодо яких суб’єктів було направлено до ГП, див.: Звіт Рахункової палати України за 2014 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16747166/zvit_2014.pdf. – С. 184–188.

[19] Детальніше див.: Звіт Рахункової палати України за 2015 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16748714/Zvit_RP_2015.pdf. – С. 27–29.

[20] Про зміст цих матеріалів див.: Звіт Рахункової палати України за 2015 рік / РП // Офіційний сайт РП. – Режим доступу : http://www.ac-rada.gov.ua/doccatalog/document/16748714/Zvit_RP_2015.pdf. – С. 293–298.

[21] В міністерствах та інших ОВВ, державних фондах, фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб’єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно.

[22] Державний фінансовий аудит – це різновид державного фінансового контролю, який полягає у перевірці та аналізі органом державного фінансового контролю фактичного стану справ щодо законного та ефективного використання державних чи комунальних коштів і майна, інших активів держави, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, функціонування системи внутрішнього контролю. Результати державного фінансового аудиту та їх оцінка викладаються у звіті.

[23] Перевірка державних закупівель – це різновид державного фінансового контролю, який полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі та проводиться органом державного фінансового контролю на всіх стадіях державних закупівель.

[24] Інспектування це різновид державного фінансового контролю, який здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

[25] Детальніше див.: Звіт про результати роботи органів Державної фінансової інспекції за 2012 рік / ДАС // Офіційний сайт ДАС. – Режим доступу : http://www.dkrs.gov.ua/kru/uk/publish/category/95472.

[26] Водночас, представники ДФІ наголосити, що попри зменшення кількості проведених контрольних заходів, інтенсивність та ефективність роботи фінансових інспекторів не зменшилась, а правильне визначення пріоритетів у діяльності обумовило концентрацію уваги на значних фінансових потоках та найбільш ризикових сферах. Якщо у 2011–2012 роках органами ДФІ щороку охоплювалось контролем близько 481 млрд. грн. фінансових та матеріальних ресурсів, то в 2013 році було перевірено використання понад 672 млрд. грн., або в 1,4 рази більше. В розрахунку ж на один перевірений об’єкт відповідний показник зріс майже утричі – з 38,6 млн. грн. у 2011 р. до 112,4 млн. грн. у 2013 р. Якщо у 2011 році співвідношення кількості притягнутих до адміністративної відповідальності осіб у розрахунку на 1 перевірений об’єкт становило 2,5, то вже у наступному 2012 році цей показник був 2,6, а за 2013 рік досяг 3,9.