exit
search
26 березня 2017

2.3.2. Антикорупційні програми

2.3.2. Антикорупційні програми

Однією з основних причин високого рівня корупції в ОДВ та ОМС у 1991–2014 роках було те, що вони не мали якісних та ефективних антикорупційних програм. Існуючі в цих органах формальні плани з питань запобігання корупції переважно не змінювалися роками, а їх виконання «в принципі» не могло забезпечити ефективної протидії корупції (через те, що за змістом ці плани, як правило, просто відтворювали положення законодавства чи відомчих актів вищого рівня)[1].

Із прийняттям Закону «Про запобігання корупції» від 14 жовтня 2014 р., а також Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки ситуацію кардинально змінено, адже передбачено запровадження системного підходу до запобігання корупції в ОВВ та ОМС на основі результатів аналізу корупційних ризиків.

Загалом, антикорупційним законодавством передбачено два види антикорупційних програм:

1) юридичних осіб публічного права (ОДВ та ОМС і державних цільових фондів);

2) юридичних осіб приватного права.

Оскільки цілі та завдання цих двох правових інститутів суттєво різні, то й розгляд відповідних антикорупційних програм доцільно здійснювати окремо.

Антикорупційні програми юридичних осіб публічного права

Такі антикорупційні програми обов’язково мають бути прийняті в:

1) Адміністрації Президента, Апараті ВР, Секретаріаті КМ, Секретаріаті Уповноваженого ВР з прав людини, ГП, СБ, міністерствах та інших ЦОВВ, інших державних органах, юрисдикція яких поширюється на всю територію України, обласних, Київській та Севастопольській міських державних адміністраціях, державних цільових фондах – шляхом затвердження їх керівниками;

2) Апараті РНБО – шляхом затвердження Секретарем РНБО;

3) НБ – шляхом затвердження Правлінням цього банку;

4) РП, ЦВК, Вищій раді правосуддя, ВР АРК, обласних радах, Київській та Севастопольській міських радах, РМ АРК – шляхом затвердження їхніми рішеннями[2].

І хоча закон про це не говорить, але очевидно, що такі антикорупційні програми можуть бути розроблені та затверджені й іншими ОДВ та ОМС (з власної ініціативи). Такі рішення, з одного боку, засвідчуватимуть факт існування політичної волі керівництва цих органів до боротьби з «внутрішніми» причинами корупції, а з іншого – нададуть їм можливість визначити і реалізувати саме ті антикорупційні заходи, які будуть дієвими за даних конкретних обставин.

Обов’язкові антикорупційні програми юридичних осіб публічного права є щорічними та підлягають затвердженню зазначеними вище суб’єктами до 1 березня кожного року[3].

Крім того, антикорупційні програми всіх ОДВ та ОМС і державних цільових фондів мають бути погоджені НАЗК (ч. 1 ст. 19 Закону «Про запобігання корупції»). Щоправда, в цій нормі не визначено, коли саме НАЗК має погоджувати такі програми. Виходячи зі здорової логіки та функціонального навантаження НАЗК щодо цієї сфери запобігання корупції таке погодження мало би бути фінальною стадією спільної розробки проекту кожного такого документу, а отже відбуватися ще до моменту їх затвердження (тобто, до 1 березня поточного року).

Зі змісту Закону «Про запобігання корупції», Антикорупційній стратегії на 2014–2017 роки, а також Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки можна зробити висновок про існування чотирьох базових аспектів розробки та реалізації антикорупційних програм юридичних осіб публічного права (ОДВ та ОМС і державного цільового фонду):

1) вони мають бути основані на результатах комплексного аналізу (оцінювання) корупційних ризиків у діяльності кожного такого органу чи фонду. Тобто останні, перед тим як почати планувати антикорупційні заходи, мають визначити на якісній методологічній основі всі корупціогенні фактори, що сприяють чи можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень чи правопорушень, пов’язаних з корупцією, в межах функціонування конкретного органу. Задля забезпечення їх такою можливістю (власне інструментами) ще в листопаді 2015 року НАЗК мало розробити та затвердити:

а) Методологію оцінювання корупційних ризиків у діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування;

б) Рекомендації щодо усунення типових корупційних ризиків[4].

Водночас, через низку об’єктивних (зокрема, фактичний початок функціонування НАЗК лише у березні – травні 2016 р.) і суб’єктивних обставин така Методологія була затверджена тільки 2 грудня 2016 р. (зареєстрована в МЮ 28 грудня 2016 р.)[5]. Рекомендацій же щодо усунення типових корупційних ризиків не існує й досі.

Отже, у 2015–2016 роках юридичні особи публічного права були позбавлені можливості здійснювати якісну оцінку корупційних ризиків за допомогою передбачених законодавством інструментів, але не були позбавлені обов’язку розробки та реалізації таких програм. Наразі для цього в них залишилося лише два місяці, адже затверджені ці програми мали бути ще до 1 березня 2017 р.;

2) за змістом ці антикорупційні програми мають бути ефективним інструментом запобігання корупції, максимально пристосованим до конкретних умов. У будь-якому разі кожна така антикорупційна програма повинна передбачати:

- визначення засад загальної відомчої політики щодо запобігання корупції у відповідній сфері, заходи з їх реалізації, а також з виконання антикорупційної стратегії та державної антикорупційної програми;

- оцінку корупційних ризиків у діяльності органу, установи, організації, причини, що їх породжують та умови, що їм сприяють;

- заходи щодо усунення виявлених корупційних ризиків, осіб, відповідальних за їх виконання, строки та необхідні ресурси;

- навчання та заходи з поширення інформації щодо програм антикорупційного спрямування;

- процедури щодо моніторингу, оцінки виконання та періодичного перегляду програм;

- інші заходи, спрямовані на запобігання корупційним і пов’язаним з корупцією правопорушенням (див. ч. 2 ст. 19 Закону «Про запобігання корупції»).

Аналіз тих антикорупційних програм, що містяться на сайті НАЗК станом на 27 березня 2017 р.[6], змушує констатувати, що переважна їх більшість є документами, зробленими нашвидкуруч. Зокрема, оцінка корупційних ризиків у діяльності цих органів є поверхневою, а в деяких випадках навіть абстрактною (тобто, визначені якісь потенційно небезпечні напрямки чи сфери, але аж ніяк не конкретні причини існування корупційних практик у конкретному органі). Це означає, що заплановані в межах цих документів антикорупційні заходи матимуть мінімальний ефект;

3) їх розробка має відбуватися у постійній співпраці з НАЗК, яке з цією метою зобов’язане:

- затвердити методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм і типових антикорупційних програм ОДВ та ОМС;

- надавати постійну методичну допомогу в їх розробці, в т.ч. шляхом оперативного надання роз’яснень найбільш типових проблем, що виникають під час їх підготовки;

- провести тренінги для працівників уповноважених підрозділів (уповноважених осіб) із запобігання і виявлення корупції щодо аналізу корупційних ризиків та підготовки антикорупційних програм[7];

- координувати та надавати методичну допомогу ОДВ та ОМС щодо найбільш ефективних способів виявлення ними корупціогенних ризиків у своїй діяльності та реалізації заходів щодо їх усунення, у т.ч. в контексті підготовки та виконання антикорупційних програм (п. 7 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції»);

- проводити аналіз антикорупційних програм ОДВ та ОМС, надавати обов’язкові для розгляду пропозиції до таких програм (п. 11 ч. 1 ст. 12 вказаного Закону);

- проводити перевірки організації роботи щодо підготовки антикорупційних програм (п. 7 ч. 1 ст. 12 вказаного Закону);

- погоджувати антикорупційні програми ОДВ та ОМС (п. 12 ч. 1 ст. 11 вказаного Закону).

Ураховуючи, що НАЗК почало функціонувати лише наприкінці березня 2016 року, варто констатувати, що зазначені вимоги не були і не могли бути реалізовані у 2015–2016 роках повною мірою, як того вимагає законодавство (тобто, до 1 березня поточного року)[8].

У 2015–2016 роках антикорупційні програми все ж були затверджені керівниками 2 міністерств, 5 ЦОВВ та 8 обласних державних адміністрацій (лист-відповідь НАЗК від 27 березня 2017 р. на запит ЦППР). Щоправда, за своїм змістом вони скоріше відтворювали «старі» плани з питань запобігання корупції, ніж були антикорупційними програмами, про які йдеться у ст. 19 Закону «Про запобігання корупції».

У другій половині 2016 р. – на початку 2017 р. НАЗК реалізувало деякі із зазначених вище заходів, що мало б сприяти розробці і затвердженню якісних антикорупційних програм ОДВ та ОМС до 1 березня 2017 р. Так, за інформацією НАЗК (листи від 16 грудня 2016 р. №20-06/23-74 і 27 березня 2017 р.), ним:

а) затверджено методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм органів влади[9];

б) забезпечено можливість отримати консультації з відповідних питань в оперативному порядку. Зокрема, за інформацією, наданою НАЗК 27 березня 2017 року, лише протягом І кварталу 2017 р. представниками цього органу надано 109 консультацій та роз’яснень з підготовки антикорупційних програм органів влади і організації проведення оцінки корупційних ризиків представникам уповноважених підрозділів (особам) із запобігання та виявлення корупції в ОДВ та ОМС, судової влади, інших органів влади (по телефону, семінари, консультації в НАЗК);

в) 30 листопада 2016 р. для представників уповноважених підрозділів із запобігання і виявлення корупції та представників влади, які будуть відповідати за підготовку антикорупційних програм, проведено тренінг на тему «Проведення оцінки корупційних ризиків та підготовка антикорупційних програм в органах влади, суб’єктах господарювання державної форми власності» (у заході взяло участь понад 140 осіб).

Навіть таке часткове (фрагментарне) виконання НАЗК своїх обов’язків у цій сфері дало певний позитивний результат вже у 2017 році. Зокрема, ще до 1 березня 2017 р. (тобто вчасно) затверджено антикорупційні програми 14 (78%) із 18 міністерств (див. табл. 1).

Таблиця 1. Перелік міністерств, які затвердили

антикорупційні програми до 1 березня 2017 р.{C}{C}{C}[1]

 

Назва міністерства

Дата затвердження

Дата надходження до НАЗК

1.

Міністерство аграрної політики та продовольства України

28.02.2017

01.03.2017

2.

Міністерство внутрішніх справ України

28.02.2017

06.03.2017

3.

Міністерство екології та природних ресурсів України

24.02.2017

27.02.2017

4.

Міністерство економічного розвитку і торгівлі України

01.03.2017

06.03.2017

5.

Міністерство енергетики та вугільної промисловості України

28.02.2017

15.03.2017

6.

Міністерство закордонних справ України

28.02.2017

07.03.2017

7.

Міністерство інформаційної політики України

------

23.02.2017

8.

Міністерство інфраструктури України

01.03.2017

06.03.2017

9.

Міністерство культури України

------

22.02.2017

10.

Міністерство освіти і науки України

27.02.2017

03.03.2017

11.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України

28.02.2017

24.03.2017

12.

Міністерство фінансів України

28.02.2017

13.03.2017

13.

Міністерство юстиції України

27.02.2017

27.02.2017

14.

Міністерство з питань тимчасово окупованих територій та внутрішньо переміщених осіб України

24.02.2017

24.03.2017

 


Міністерство молоді та спорту затвердило антикорупційну програму лише 3 березня 2017 р. (надійшла до НАЗК 13 березня 2017 р.), а ще три міністерства (Міністерство оборони, Міністерство охорони здоров’я та Міністерство соціальної політики) станом на 27 березня 2017 р. взагалі не надали НАЗК своїх антикорупційних програм.

До 1 березня 2017 р. затверджено антикорупційні програми й 31 інших ЦОВВ (див. табл. 2), що становить 65% від їх загальної кількості. Саме НАЗК встигло затвердити власну антикорупційну програму в останній день здійснення такого обов’язку.

Таблиця 2. Перелік інших ЦОВВ, які затвердили

антикорупційні програми до 1 березня 2017 р.{C}[1]

 

Назва міністерства

Дата затвердження

Дата надходження

до НАЗК

1.

Державна авіаційна служба України

09.02.2017

23.02.2017

2.

Державна міграційна служба України

27.02. 2017

28.02.2017

3.

Державна регуляторна служба України

------

03.03.2017

4.

Державна служба геології та надр України

------

13.03.2017

5.

Державна служба експортного контролю України

28.02.2017

17.03.2017

6.

Державна служба статистики України

01.03.2017

07.03.2017

7.

Державна служба України з лікарських засобів та контролю за наркотиками

------

03.03.2017

8.

Державна служба України з безпеки на транспорті

28.02.2017

09.03.2017

9.

Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру

28.02.2017

22.03.2017

10.

Державна служба України з питань праці

28.02.2017

22.03.2017

11.

Державна служба України з надзвичайних ситуацій

27.02. 2017

01.03.2017

12.

Державна служба фінансового моніторингу України

27.02.2017

03.03.2017

13.

Державна фіскальна служба України

------

02.03.2017

14.

Державна служба України у справах ветеранів війни та учасників антитерористичної операції

21.02.2017

02.03.2017

15.

Державна служба інтелектуальної власності України

------

17.03.2017

16.

Державне агентство водних ресурсів України

28.02.2017

06.03.2017

17.

Державне агентство з енергоефективності та енергозбереження України

------

09.03.2017

18.

Державне агентство України з управління зоною відчуження

01.03.2017

16.03.2017

19.

Державне агентство України з питань кіно

23.02.2017

28.02.2017

20.

Державна архітектурно-будівельна інспекція України

28.02.2017

28.02.2017

21.

Державна інспекція ядерного регулювання України

28.02.2017

07.03.2017

22.

Державна аудиторська служба України

------

24.02.2017

23.

Національна поліція України

24.02.2017

28.02.2017

24.

Адміністрація Державної прикордонної служби України

28.02.2017

07.03.2017

25.

Національне агентство України з питань державної служби

01.03.2017

14.03.2017

26.

Державний комітет телебачення і радіомовлення України

20.02.2017

24.02.2017

27.

Фонд державного майна України

01.03. 2017

17.03.2017

28.

Адміністрація Державної служби спеціального зв’язку та захисту інформації України

27.02.2017

17.03.2017

29.

Національне агентство з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів

28.02.2017

28.02.2017

30.

Пенсійний фонд України

------

09.03.2017

31.

Національне агентство з питань запобігання корупції

01.03.2017

 

 Таким чином, станом на 26 березня 2017 р. не затвердили і не надали своїх антикорупційних програм, принаймні, ще 17 ЦОВВ (36%):

- Державна архівна служба України;

- Державна казначейська служба України;

- Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів;

- Державне агентство автомобільних доріг України;

- Державне агентство з питань електронного урядування України;

- Державне агентство лісових ресурсів України;

- Державне агентство резерву України;

- Державне агентство рибного господарства України;

- Державне космічне агентство України;

- Державна екологічна інспекція України;

- Державна інспекція навчальних закладів України;

- Державна інспекція енергетичного нагляду України;

- Український інститут національної пам’яті;

- Антимонопольний комітет України;

- Національне агентство з питань запобігання корупції;

- Державне бюро розслідувань;

- Державне агентство інфраструктурних проектів України.

Вчасно затверджено антикорупційні програми 16 обласних і міських адміністрацій (див. табл. 3), що становить 64% від їх загальної кількості.

Таблиця 3. Перелік державних адміністрацій,

які затвердили антикорупційні програми до 1 березня 2017 р.[1]

 

Назва міністерства

Дата затвердження

Дата надходження до НАЗК

1.

Вінницька обласна державна адміністрація

28.02.2017

13.03.2017

2.

Дніпропетровська обласна державна адміністрація

28.02.2017

17.03.2017

3.

Донецька обласна військово-цивільна адміністрація

19.02.2017

09.03.2017

4.

Запорізька обласна державна адміністрація

28.02.2017

01.03.2017

5.

Івано-Франківська обласна державна адміністрація

28.02.2017

13.03.2017

6.

Кіровоградська обласна державна адміністрація

28.02.2017

09.03.2017

7.

Миколаївська обласна державна адміністрація

------

02.03.2017

8.

Полтавська обласна державна адміністрація

28.02.2017

06.03.2017

9.

Рівненська обласна державна адміністрація

------

13.03.2017

10.

Сумська обласна державна адміністрація

28.02.2017

17.03.2017

11.

Харківська обласна державна адміністрація

27.02.2017

01.03.2017

12.

Херсонська обласна державна адміністрація

24.02.2017

03.03.2017

13.

Хмельницька обласна державна адміністрація

01.03.2017

17.03.2017

14.

Черкаська обласна державна адміністрація

01.03.2017

13.03.2017

15.

Чернівецька обласна державна адміністрація

01.03.2017

15.03.2017

16.

Чернігівська обласна державна адміністрація

21.02.2017

27.02.2017

[1] Згідно з інформацією, наданою НАЗК 27 березня 2017 року.

Антикорупційні програми ще п’яти (20%) обласних державних адміністрацій (Тернопільської, Київської, Одеської, Житомирської, Закарпатської областей) затверджені з порушенням встановлених законодавством строків. Антикорупційні програми Волинської ОДА, Луганської ВЦА, Київської МДА та Львівської ОДА станом на 27 березня 2017 р. до НАЗК ще не надано (16%).

Жодної інформації про розробку та затвердження / не затвердження антикорупційних програм в Апараті РНБО, НБ, РП, ЦВК, Вищій раді правосуддя, ВР АРК, обласних радах, Київській та Севастопольській міських радах, РМ АРК у представників НАЗК немає. Це означає, що як мінімум 33 суб’єкти не погодили з НАЗК своїх антикорупційних програм, хоча згідно з вимогами законодавства такі програми вже повинні втілюватися в життя;

4) реалізація антикорупційних програм має відбуватися у співпраці і під наглядом НАЗК.

Задля цього НАЗК наділене повноваженнями:

- координувати процес виконання антикорупційних програм ОДВ та ОМС (п. 12 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції»);

- проводити перевірки організації роботи з виконання таких антикорупційних програм (п. 7 ч. 1 ст. 12 цього ж Закону).

З метою реалізації цих повноважень НАЗК своїм рішенням від 2 грудня 2016 р. №125 затвердило План проведення перевірок на 2017 рік: такі перевірки буде проведено у 16 ЦОВВ, а також Київській міській та обласній державних адміністраціях. На початку 2017 року вже проведено перевірку в Міністерстві культури, а наразі триває перевірка в Національній поліції.

Поряд із цим, законодавство не передбачає адміністративної відповідальності керівників ОДВ та ОМС за невиконання чи неналежне виконання заходів, визначених антикорупційною програмою[1]. Відтак, результати згаданих перевірок на практиці реалізувати важко. Лише за певних обставин (зокрема, доведення одного з юридичних фактів, зазначених у ч. 2 ст. 65 Закону «Про державну службу») таких керівників можна притягнути до дисциплінарної відповідальності. Утім, це питання виходить за межі повноважень НАЗК.

Антикорупційні програми юридичних осіб приватного права

Згідно з ч. 2 ст. 61 Закону «Про запобігання корупції» посадові та службові особи юридичних осіб, інші особи, які виконують роботу і перебувають з юридичними особами у трудових відносинах, зобов’язані:

1) не вчиняти і не брати участі у вчиненні корупційних правопорушень, пов’язаних з діяльністю юридичної особи;

2) утримуватися від поведінки, яка може бути розцінена як готовність вчинити корупційне правопорушення, пов’язане з діяльністю юридичної особи;

3) невідкладно інформувати посадову особу, відповідальну за запобігання корупції у діяльності юридичної особи, керівника юридичної особи або її засновників (учасників) про випадки:

- підбурення до вчинення корупційного правопорушення, пов’язаного з діяльністю юридичної особи;

- вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень іншими працівниками юридичної особи або іншими особами;

- виникнення реального чи потенційного конфлікту інтересів.

З метою юридичного закріплення комплексу правил, стандартів і процедур щодо запобігання, виявлення та протидії корупції у діяльності юридичної особи може бути розроблена та затверджена антикорупційна програма юридичної особи приватного права. В обов’язковому порядку така програма затверджується керівниками:

1) державних, комунальних підприємств, господарських товариств (у яких державна або комунальна частка перевищує 50%), де середньооблікова чисельність працюючих за звітний (фінансовий) рік перевищує 50 осіб, а обсяг валового доходу від реалізації продукції (робіт, послуг) за цей період перевищує 70 млн. грн.;

2) юридичних осіб, які є учасниками попередньої кваліфікації, учасниками процедури закупівлі відповідно до Закону «Про публічні закупівлі», якщо вартість закупівлі товару (товарів), послуги (послуг), робіт дорівнює або перевищує 20 млн. грн.

Антикорупційна програма затверджується після її обговорення з працівниками юридичної особи. Її текст має перебувати у постійному відкритому доступі для працівників юридичної особи. Положення щодо обов’язковості її дотримання включаються до трудових договорів, правил внутрішнього розпорядку юридичної особи, і можуть включатися до договорів, які укладаються юридичною особою.

У ст. 63 Закону «Про запобігання корупції» містяться рекомендації щодо змісту антикорупційних програм юридичних осіб, для яких вона є обов’язковою[2].

В юридичних особах, для яких наявність антикорупційної програми є обов’язковою, для її реалізації призначається відповідальна особа (далі – Уповноважений), правовий статус якої визначається у ст. 64 Закону «Про запобігання корупції». Не може бути призначена на посаду Уповноваженого особа, яка:

- має непогашену чи не зняту в установленому законом порядку судимість;

- за рішенням суду визнана недієздатною чи дієздатність якої обмежена;

- звільнена з посад в ОДВ та ОМС за порушення присяги або у зв’язку із вчиненням корупційного правопорушення чи правопорушення, пов’язаного з корупцією (протягом 3 років з дня звільнення).

Несумісною з діяльністю Уповноваженого є робота на посадах осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, інша діяльність, що створює реальний чи потенційний конфлікт інтересів з діяльністю юридичної особи. У 2-денний строк з дня виникнення обставин несумісності Уповноважений зобов’язаний повідомити про це керівника юридичної особи з одночасним поданням заяви про розірвання трудового договору за власною ініціативою.

Уповноважений може бути звільнений з посади достроково лише за наявності однієї з підстав, визначених в ч. 5 ст. 64 Закону «Про запобігання корупції»[3]. Про звільнення особи з посади Уповноваженого керівник юридичної особи письмово повідомляє НАЗК протягом 2-х робочих днів та забезпечує невідкладне подання нової кандидатури на цю посаду.

Для забезпечення можливості реалізувати зазначені вимоги антикорупційного законодавства ще у 2015 – на початку 2016 року НАЗК повинне було створити спільну робочу групу з представників НАЗК і бізнесу з метою здійснення співпраці та спільно вжити заходів щодо:

а) проведення кампанії, спрямованої на інформування представників бізнесу про вимоги нового Закону «Про запобігання корупції»;

б) підготовки пропозицій до стратегії, яка матиме на меті імплементацію антикорупційних стандартів приватним сектором;

в) поширення інформації про антикорупційне законодавство, практику його застосування (відповідно до плану, але не рідше одного разу на місяць);

г) створення спеціальних програм, спрямованих на забезпечення доступу підприємців до необхідної інформації, зокрема про адміністративні процедури, права і обов’язки підприємців, формування «нульової толерантності» до корупції, заохочення інформування про факти корупції[4].

Як випливає з листа НАЗК №20-06/23-74 станом на 16 грудня 2016 р. хоч і зі значним запізненням (з об’єктивних причин) таку робочу групу було створено, інформаційну кампанію проведено, стратегію розроблено, інформацію поширено, а спеціальні інформаційні програми підготовлено. Інша справа, що більшість зазначених «розроблених» документів і матеріалів на сайті НАЗК чи в іншому джерелі знайти неможливо. Щоправда, в листі-відповіді від 27 березня 2017 р. на запит ЦППР представники НАЗК надали розгорнуту відповідь щодо усіх зазначених аспектів роботи цієї робочої групи.

Крім того, у січні 2016 року НАЗК мало затвердити два базових документи у цій сфері:

- Типову антикорупційну програму юридичної особи;

- Методичні рекомендації щодо запобігання корупції у приватному секторі[5].

Без цих документів годі було й вести мову про розробку якісних антикорупційних програм юридичних осіб приватного права, а тим більше про їх успішну реалізацію. Станом на 1 березня 2017 р. жодного з цих документів розроблено та затверджено ще не було. Проте, вже 2 березня 2017 р. НАЗК затвердило Типову антикорупційну програму юридичної особи (зареєстровано в МЮ 9 березня 2017 р.).

Таким чином, найближчим часом НАЗК має розробити Методичні рекомендації щодо запобігання корупції у приватному секторі та реалізувати заходи, визначені пунктами 3–5 завд. №19 розділу IІ Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки.

Контроль за станом реалізації антикорупційних програм

Виходячи з приписів ст. 19 Закону «Про запобігання корупції», відповідальними за загальну реалізацію антикорупційних програм юридичних осіб публічного права є керівники відповідних ОДВ та ОМС і державних цільових фондів. Контроль за реалізацією таких програм має здійснювати НАЗК (зокрема, в межах загальної перевірки організації роботи із запобігання і виявлення корупції).

Законодавством не передбачено спеціальних механізмів громадського контролю за виконанням антикорупційних програм ОДВ та ОМС і державних цільових фондів. Проте, як слушно зазначав А. Кухарук у попередньому Альтернативному звіті, це не перешкоджає застосовувати громадянському суспільству загальний інструментарій[6].

В юридичних особах приватного права, для яких наявність антикорупційної програми є обов’язковою, відповідальним за реалізацію такої антикорупційної програми призначається спеціальна посадова особа – Уповноважений. Спеціальних заходів контролю за реалізацією цього виду антикорупційних програм не передбачено ні для НАЗК, ні для громадськості. Проте, задля забезпечення належного виконання програм НАЗК може використовувати загальні повноваження у антикорупційній сфері, визначені статтями 11, 12 Закону «Про запобігання корупції», а громадськість (передусім, члени трудового колективу) – будь-які заходи, не заборонені законом (запити на отримання публічної інформації, звернення до суду тощо).

Відповідальних осіб та механізм контролю за реалізацією антикорупційних програм юридичних осіб приватного права, для яких наявність антикорупційної програми не є обов’язковою, має визначати керівний орган такої особи. Громадський контроль за реалізацією програм, звичайно, може мати місце, але його результати переважно не можуть бути підставою для спонукання керівників до вжиття певних дій, адже це не є їхнім обов’язком.

Висновки і рекомендації.

1. Однією з основних причин високого рівня корупції в ОДВ та ОМС у 1991–2014 роках було те, що існуючі в них щорічні плани з питань запобігання корупції були переважно формальними, не змінювалися з року в рік, а тому їх виконання «в принципі» не могло забезпечити ефективної протидії корупції.

Нове антикорупційне законодавство, прийняте у 2014 році, передбачає запровадження двох видів антикорупційних програм: 1) юридичних осіб публічного права (ОДВ та ОМС і державних цільових фондів); 2) юридичних осіб приватного права.

2. При розробці та реалізації антикорупційної програми ОДВ та ОМС і державного цільового фонду має бути забезпечено виконання низки обов’язкових вимог (без їх дотримання такі програми не будуть ефективними). Ці вимоги можна реалізувати лише за умови повноцінного функціонування НАЗК, розробки ним всіх необхідних нормативних та методичних матеріалів, здійснення координації, аналізу, контролю тощо.

3. У 2016 році НАЗК виконало частину покладених на нього обов’язків в цій сфері, що дозволило деяким юридичним особам публічного права підготувати більш якісні антикорупційні програми (порівняно з попередніми документами в цій сфері), проте їх не можна назвати результатом «системного підходу до запобігання корупції в ОВВ та ОМС на основі результатів аналізу корупційних ризиків».

4. Станом на початок 2017 року НАЗК реалізовано значну частину своїх обов’язків по забезпеченню підготовки якісних антикорупційних програм юридичними особами публічного права (затверджено Методологію оцінювання корупційних ризиків у діяльності органів влади, проведено необхідні тренінги тощо). Це надало можливість ОДВ та ОМС і державним цільовим фондам (спільно з НАЗК) розробити та затвердити потенційно ефективні антикорупційні програми.

Утім, цією можливістю скористалися не всі такі органи, адже до 1 березня 2017 р. затверджено лише 60 програм – не більше 49% від загальної кількості програм, що мали бути затверджені на цю дату. Із незначним запізненням затверджено 6 антикорупційних програм (5%). За інформацією НАЗК станом на 27 березня 2017 р. не затверджено ще 57 антикорупційних програм (46%).

5. Антикорупційна програма юридичної особи приватного права в обов’язковому порядку затверджується лише керівниками окремих юридичних осіб, визначених законом.

Станом на 1 березня 2017 р. такі антикорупційні програми затверджено кількома юридичними особами приватного права. Проте, узагальненої інформації щодо цих суб’єктів не має навіть НАЗК (ці програми не підлягають погодженню).

6. Контроль за станом реалізації обов’язкових антикорупційних програм (юридичних осіб як публічного, так і приватного права) покладається на НАЗК. Проте, це не позбавляє інститути громадянського суспільства можливості здійснювати громадський контроль за цими процесами, використовуючи загальний інструментарій.

7. Протягом І півріччя 2017 року НАЗК необхідно розробити, затвердити та оприлюднити[7]:

- Рекомендації щодо усунення типових корупційних ризиків для ОДВ та ОМС і державних цільових фондів;

- Методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм і типових антикорупційних програм ОДВ та ОМС;

- Методичні рекомендації щодо запобігання корупції у приватному секторі;

- Стратегію щодо імплементації антикорупційних стандартів приватним сектором;

- Спеціальні інформаційні програми для підприємців.

8. В контексті антикорупційних програм юридичних осіб публічного права протягом усього 2017 року та надалі НАЗК необхідно:

- здійснювати координацію і надання методичної допомоги ОДВ та ОМС щодо найбільш ефективних способів виявлення ними корупціогенних ризиків у своїй діяльності та реалізації заходів щодо їх усунення, у т.ч. в контексті підготовки та виконання антикорупційних програм;

- аналізувати антикорупційні програми ОДВ та ОМС і надавати обов’язкові для розгляду пропозиції до них;

- перевіряти організацію роботи щодо підготовки наступних антикорупційних програм;

- координувати процес виконання антикорупційних програм ОДВ та ОМС;

- проводити перевірки організації роботи з виконання антикорупційних програм, сприяти покращенню їх реалізації та, за потреби, ініціювати притягнення винних осіб до дисциплінарної відповідальності за невиконання чи неналежне виконання цих програм.

9. В контексті антикорупційних програм юридичних осіб приватного права протягом усього 2017 року та надалі НАЗК необхідно:

- проводити кампанії, спрямовані на інформування представників бізнесу про вимоги антикорупційного законодавства та практику його застосування;

- проводити тренінги для уповноважених з антикорупційних програм осіб;

- подати пропозиції щодо застосування «пактів доброчесності» (зокрема, в інфраструктурних проектах або інших проектах, що передбачають значні бюджетні витрати);

- забезпечити проведення періодичного моніторингу реалізації Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо визначення кінцевих вигодоодержувачів юридичних осіб та публічних діячів» і, за потреби, розробити пропозиції щодо удосконалення законодавства у цій сфері.


[1] За винятком ситуацій, коли невжиття того чи іншого конкретного заходу утворює склад адміністративного чи кримінального правопорушення. Так, за ст. 172-9 КпАП настає адміністративна відповідальність за невжиття відповідних заходів посадовою чи службовою особою ОДВ чи ОМС у разі виявлення корупційного правопорушення.

[2] Йдеться саме про «рекомендації», а не про обов’язкові вимоги до змісту антикорупційних програм юридичних осіб. Адже йдеться про те, що «антикорупційна програма юридичних осіб, зазначених у частині другій статті 62 цього Закону, може містити, зокрема, такі положення... ». Відтак, назва ст. 63 Закону «Про запобігання корупції» («Вимоги до антикорупційної програми юридичної особи») не відображає її змісту.

[3] Таке звільнення може мати місце у разі:

1) розірвання трудового договору за ініціативи Уповноваженого;

2) розірвання трудового договору з ініціативи керівника юридичної особи або її засновників (учасників) (при цьому, Уповноважені тих юридичних осіб, для яких наявність антикорупційної програми є обов’язковою, можуть бути звільнені лише за умови надання відповідної згоди НАЗК);

3) неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров’я відповідно до висновку медичної комісії, що створюється за рішенням спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров’я;

4) набрання законної сили рішенням суду про визнання його недієздатним або обмеження його цивільної дієздатності, визнання його безвісно відсутнім чи оголошення його померлим;

5) набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього;

6) смерті.

[4] Див. п. 2 завд. №19 розділу IІ Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки.

[5] Див. п. 1 завд. №19 розділу IІ Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки.

[6] Альтернативний звіт з оцінки ефективності державної антикорупційної політики / Р. Г. Рябошапка, О. С. Хмара, А. В. Кухарук, М. І. Хавронюк, О. В. Калітенко ; за заг. ред. А. В. Волошиної. – К., 2015. – С. 100.

[7] За інформацією НАЗК частину цих документів розроблено. Водночас знайти їх у відкритому доступі неможливо.


[1] Згідно з інформацією, наданою НАЗК 27 березня 2017 року.

[1] Детальніше про це див. відповідні положення Антикорупційної стратегії на 2014–2017 роки.

[2] Див. ч. 1 ст. 19 Закону «Про запобігання корупції».

[3] Див. пп. «а» п. 1 завд. №14 розділу IІ Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки.

[4] Див. пп. «а» п. 1 завдання №14 «Впровадження системного підходу до запобігання корупції в ОВВ та ОМС на основі результатів аналізу корупційних ризиків» розділу IІ «Запобігання корупції» Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки.

[5] Наразі оцінювати якість Методології було б некоректно, адже лише практика її реалізації здатна надати однозначну відповідь на це питання. Тому до цього питання доречно повернутися у наступних Альтернативних звітах щодо оцінки державної антикорупційної політики.

[6] Антикорупційні програми, які надійшли на погодження та результати їх розгляду / НАЗК // Сайт НАЗК. – Режим доступу : https://nazk.gov.ua/antykorupciyni-programy-yaki-nadiyshly-na-pogodzhennya-ta-rezultaty-yih-rozglyadu.

[7] Перші три групи обов’язків випливають з пп. «а» п. 1 завд. №14 розділу IІ Державної програми щодо реалізації Антикорупційної стратегії на 2015–2017 роки.

[8] У цьому контексті твердження представників НАЗК, що в 2016 році такі антикорупційні програми було «затверджено в усіх органах виконавчої влади відповідно до закону» (підкреслення моє – Д.К.) виглядає дивним (див. Лист НАЗК від 16 грудня 2016 р. №20-06/23-74, адресованому С.А. Лещенку за результатами розгляду депутатського звернення).

[9] У листі від 16 грудня 2016 р. №20-06/23-74 НАЗК повідомило громадськість, що методичні рекомендації щодо підготовки антикорупційних програм і типових антикорупційних програм ОВВ та ОМС вже розроблено. Оскільки на сайті НАЗК чи в будь-яких інших відкритих джерелах знайти такий документ не вдалося, то в березні 2017 р. експерти ЦППР звернулися до НАЗК з проханням надати ці Методичні рекомендації як документ, що містить публічну інформацію. Виявилося, що насправді такі рекомендації було затверджено лише 19 січня 2017 р. (рішення НАЗК №31).