exit
search
25 березня 2017

Розділ ІІ. Запобігання корупції

Розділ ІІ. Запобігання корупції

2.1. Спеціалізований орган із запобігання корупції

2.1.1. Наявність окремого спеціалізованого органу із запобігання корупції та відповідність міжнародним стандартам в частині спеціалізації та незалежності

 

Наявність законодавства, яке регулює статус та засади діяльності органу, повноваження органу,

гарантії незалежності його діяльності

Правова основа для утворення та початку функціонування спеціалізованого органу з питань запобігання корупції була закладена у Законі «Про запобігання корупції» (далі – Закон)[1], прийнятого ВР 14 жовтня 2014 р. Закон, який введено в дію 26 квітня 2015 р., чітко визначив статус органу, повноваження та гарантії незалежності його діяльності.

Детальний аналіз питань відповідності статусу та засад діяльності органу міжнародним антикорупційним стандартам було здійснено у попередньому Альтернативному звіті[2], і відтоді законодавчі норми не зазнали змін. Тому нагадаємо лише ключові положення Закону і висновки, сформульовані експертами за результатами їх оцінки.

В цьому контексті до уваги взято наявність в Законі особливого статусу та гарантій незалежності НАЗК (статті 4, 5, 9 Закону), функцій та повноважень НАЗК (статті 11, 12 Закону). Детальніше про це – в підрозділі 1.6.2.

Це дозволило експертам дійти висновку, що передбачений Законом механізм створення та діяльності НАЗК в цілому відповідає міжнародним стандартам щодо гарантування незалежності органу, закріплених, зокрема, в ст. 6 Конвенції ООН проти корупції, 20 керівних принципах боротьби з корупцією, закріплених в Резолюції (97) 24 Комітету Міністрів Ради Європи.

Водночас, оскільки важливим є не лише закріплення та подальше збереження законодавчих гарантій незалежності НАЗК, а й реалізація норм Закону, експертами було наголошено на необхідності вжиття практичних заходів для того, аби діяльність цього антикорупційного органу стала реальним фактором зниження рівня корупції в державі – саме такий підхід закладено в основу діяльності моніторингових механізмів виконання Конвенцій, в рамках участі в яких Україні надавалися рекомендації про утворення незалежного антикорупційного органу.

Так, GRECO ще у 2006 році затвердило Оціночний звіт за результатами Спільних 1-го і 2-го раундів оцінювання України (32-ге пленарне засідання 19–23 березня 2007 р.), в якому одна із ключових порад Україні стосувалась створення органу, що не матиме правоохоронних функцій і здійснюватиме нагляд за реалізацією національної антикорупційної стратегії і відповідних планів дій, а також пропонуватиме нові стратегії та заходи щодо боротьби з корупцією. У такому органі мають бути представлені як органи державної влади, так і громадянське суспільство. Зазначеному органу має бути наданий необхідний рівень незалежності для здійснення ефективної моніторингової функції.

Оскільки на момент закриття моніторингової процедури за результатами Спільних 1-го і 2-го раундів оцінювання (19 липня 2015 р.), Україна так і не запустила роботу превентивного антикорупційного органу, рекомендація GRECO була залишена в статусі «частково виконана» із застереженням продовжити інформування про подальші кроки.

У свою чергу експерти ОЕСР, в рамках Стамбульського плану дій по боротьбі з корупцією[3] (2-й раунд моніторингу), надали Україні рекомендацію «розглянути можливість перетворення посади Урядового уповноваженого з питань антикорупційної політики в окремий орган, незалежний від секретаріату Уряду, який би володів необхідним ступенем самостійності та достатніми ресурсами (фінансовими, кадровими тощо) для ефективного виконання своїх функцій згідно з положеннями статті 6 Конвенції ООН проти корупції».

При цьому, моніторинг стану практичної реалізації цієї Рекомендації, з урахуванням обрання Україною варіанту утворення окремого превентивного органу, продовжився і в рамках 3-го раунду, який триває до цього часу[4].

Все наведене очевидно вимагало від Уряду проактивної позиції та політичної волі щодо повноцінного запуску у 2016 році роботи НАЗК.

* * *

Одним із важливих індикаторів практичної реалізації гарантій незалежності при утворенні НАЗК мала стати прозора процедура добору членів НАЗК і обрання його Голови.

Перші нормотворчі кроки Уряду в цьому напрямку, здійснені на початку 2015 р., були справедливо оцінені експертами як позитивні[5]. Зокрема, наголошено, що хоч і із запізненням, але Урядом сформована підзаконна нормативно-правова база для проведення за участі громадськості відкритої для ЗМІ та журналістів конкурсної дворівневої процедури з відбору членів НАЗК.

Проте, вже на етапі практичної реалізації ці досягнення були знівельовані маніпуляціями, до яких вдався Уряд, фактично зірвавши проведення чесних виборів членів конкурсної комісії з обрання членів НАЗК від громадських організацій[6]. Ця ситуація викликала занепокоєння не лише громадських організацій та представництва ЄС в Україні, а й двічі ставала предметом окремого розгляду в GRECO на його 68-му і 69-му Пленарних засіданнях[7].

Саме завдяки тиску громадських та міжнародних інституцій Уряд України був змушений перепризначити 12 серпня 2015 р.[8] свого представника, делегувавши до складу комісії першого заступника міністра юстиції Н. Севостьянову, та організувати новий відбір членів комісії від громадськості, вдруге запустивши конкурсну процедуру.

Однак, очікування громадськості та міжнародних партнерів України на швидку та професійну діяльність нового складу комісії і цього разу не були виправдані.

Так, протягом другої половини 2015 р. Конкурсна комісія, працюючи більше трьох місяців, спромоглася відібрати лише 3-х із 5-ти кандидатів у члени НАЗК: Н. Корчак, О. Скопича та В. Чумака, які були призначені розпорядженнями Уряду на відповідні посади.

При цьому саму роботу комісії супроводжувала низка публічних конфліктів між її членами від Уряду та від громадських організацій. Йдеться про звинувачення частини членів Конкурсної комісії від громадськості та Парламенту на адресу голови Нацдержслужби К. Ващенка – члена комісії за посадою – у голосуванні в умовах конфлікту інтересів за свого безпосереднього на той час підлеглого О. Скопича і про маніпуляції частини конкурсної комісії при голосуванні за Н. Корчак.

Результатом цих звинувачень стало подання трьома членами комісії (А. Марусовим, В. Тараном та В. Сущенком) позову про визнання протиправним та скасування розпорядження КМ від 11 грудня 2015 р. №1283-р та рішень Конкурсної комісії з відбору кандидатів на посади членів НАЗК від 28 листопада та 11 грудня 2015 р. в Окружний адміністративний суд міста Києва[9].

Після означених подій усі спроби повторного та додаткового відбору решти (двох) кандидатів у члени НАЗК не знайшли підтримки серед членів комісії.

Жодної політичної реакції Уряду на цей конфлікт не відбулося і, у зв’язку з вичерпанням всіх передбачених законодавством механізмів відбору кандидатів на решту вакантних посад членів НАЗК, за дорученням Прем’єр-міністра Мін’юстом було внесено на розгляд Уряду проект постанови, який дозволив оголосити проведення повторного конкурсу.

Постановою передбачалося, що у разі, коли з числа кандидатів-фіналістів, які пройшли співбесіду, конкурсною комісією не буде відібрано кандидатів на всі вакантні посади членів НАЗК, КМ приймає рішення про проведення повторного конкурсу на решту вакантних посад протягом 30-ти днів з дня завершення голосування щодо всіх кандидатів, які пройшли співбесіду з конкурсною комісією[10].

Повторний конкурс на заповнення вакантних посад проводився у тому ж порядку та складі комісії, що й попередній.

Згідно з повідомленнями на сайті Уряду прийом документів тривав з 4 по 18 січня 2016 р.

Водночас, 28 грудня 2015 р. до описаних вище проблем із формуванням керівного складу НАЗК додалася ще одна: обраний й уже призначений член НАЗК В. Чумак відмовився від своєї посади. Заява про відмову від посади супроводжувалася направленням відкритого листа на ім’я Прем’єр-міністра із прямими звинуваченнями Уряду у небажанні утворення НАЗК та його прозорої діяльності[11].

Враховуючи те, що на момент внесення заяви В. Чумаком Уряд уже оголосив про проведення повторного конкурсу на зайняття 2 вакантних посад членів НАЗК, громадськість закликала Уряд якнайшвидше розширити проведення повторного конкурсу і на нову додаткову, третю, вакансію. Не призначення всіх членів НАЗК створювало ризик для ефективного запуску нового антикорупційного органу, для прийняття рішень якого потрібно мінімум три голоси[12].

Проте Уряд проігнорував думку громадськості і не вжив заходів щодо заповнення вивільненої В. Чумаком посади, лише задовольнивши 25 лютого 2016 р. подану ним заяву.

Подальша робота комісії при проведенні повторного конкурсу у 2016 р. також не вирізнялася конструктивізмом, а на завершальному етапі відбору взагалі була заблокована.

Так, провівши засідання 5 лютого 2016 р. та відібравши із 40 кандидатів на І етапі (документальної перевірки) 12 претендентів, комісія за результатами засідання, яке відбулося в ніч з 14 на 15 березня 2016 р., не спромоглася визначитись із переможцями.

При цьому члени конкурсної комісії знову розділилися на два табори, звинувачуючи один одного у зриві процесу призначення членів НАЗК.

Зокрема, член конкурсної комісії від громадськості, глава правління Transparency International Україна А. Марусов стверджував, що створення дієздатного НАЗК знаходиться під загрозою зриву з вини представників урядових структур.

«Три члена з восьми (Віктор Таран і я – від громадськості, Володимир Сущенко – від парламенту) принципово наполягають на кандидатурі Руслана Рябошапки (колишнього заступника міністра юстиції, члена антикорупційної групи «реанімаційного пакету реформ»)», – зазначав він у себе на сторінці у Facebook.

За його словами, інші члени комісії – уповноважений Кабміну з відбору членів НАЗК Н. Севостьянова, глава Нацдержслужби К. Ващенко, президент Фундації «Відкрите суспільство» Л. Шевченко і глава Наглядової ради Інституту світової політики В. Шлінчак – відмовилися підтримати кандидатуру Р. Рябошапки. На думку А. Марусова, одна з причин такої відмови полягала в особистій неприязні з боку ряду членів комісії, оскільки Р. Рябошапка звільнився з Мін’юсту саме через конфлікт з Міністром П. Петренком.

Враховуючи відсутність прогресу в діяльності комісії, 16 березня 2016 р. Президент України був змушений провести узгоджувальну зустріч із її членами, що дозволило розблокувати процес відбору та обрати ще двох членів НАЗК: Р. Радецького і Р. Рябошапку.

Присутній на цій зустрічі Голова представництва Європейського Союзу в Україні Ян Томбінський відзначив зусилля Президента П. Порошенка в процесі запровадження ЄС безвізового режиму і наголосив, що законодавчі зміни і запровадження нових інституцій важливі для відновлення довіри громадян України до державних службовців та влади в цілому[13].

Водночас, попри позитивні заяви Голови Представництва ЄС, очевидною є відсутність реакції з боку Уряду (МЮ) на дії делегованого ним представника – голови Комісії Н. Севостьянової, яка вдруге продемонструвала неспроможність до пошуку конструктивного діалогу і ухвалення комісією професійного й об’єктивного рішення.

Повертаючись до питання обрання п’ятого члена НАЗК, слід відмітити, що 2 березня 2016 р. КМ видав розпорядження №146-р «Про проведення повторного конкурсу з відбору кандидатів на посаду члена Національного агентства з питань запобігання корупції»[14] у зв’язку з відмовою члена НАЗК від посади.

Однак повторний конкурс був «законсервований» після проведення 4 квітня 2016 р. одного засідання, за результатами якого було відібрано 19 претендентів.

Спочатку, у зв’язку із призначенням О. Данилюка, який представляв Президента України, на посаду Міністра фінансів України, його виведено зі складу комісії розпорядженням Уряду від 18 травня 2016 р. №382-р, із заміною на О. Горащенкова.

Згодом про свою відставку заявив член комісії, делегований Парламентом України, В. Сущенко. Мотивом до такої заяви стала принципова незгода із рішеннями Парламенту про ухвалення змін до Конституції України та Закону «Про судоустрій та статус суддів».

При цьому Комітет ВР з питань запобігання і протидії корупції, який є відповідальним за внесення на розгляд ВР кандидатури до складу комісії, визначився зі своєю пропозицією лише у вересні 2016 р., а проект відповідної постанови було зареєстровано ще пізніше – 10 листопада 2016 р. Сама ж постанова Парламентом до кінця 2016 р. так і не була ухвалена.

Протягом усього означеного періоду жодних політичних заяв із закликами до Парламенту щодо пришвидшення вирішення питання про делегування свого представника до складу комісії ні від Уряду, ні від Президента України не було. Діяльність комісії була відновлена лише на початку 2017 р. і на момент написання Звіту триває.

Водночас на фоні такої неефективності Уряду у питанні формування повноцінного складу керівництва НАЗК, міністром юстиції П. Петренком почали висловлюватися думки щодо неефективності самого НАЗК, причини якої, на його думку, криються у колегіальності НАЗК, що зумовлює необхідність перегляду принципу управління органом[15].

Проте, ця позиція виглядає не переконливою, адже, за відсутності чітких аргументів, проста відмова від формату колегіальності керівництва НАЗК може призвести до втрати прозорості у його діяльності та негативно вплинути на процес становлення його роботи.

Структура органу, кількість персоналу, його освіта та досвід

Іншим важливим аспектом для початку ефективної роботи НАЗК мало стати затвердження структури його апарату та набір відповідного штату, який згідно з ч. 2 ст. 8 Закону здійснює організаційне, інформаційно-довідкове й інше забезпечення діяльності агентства.

Очевидно, що для початку процесу набору персоналу необхідна була наявність щонайменше двох компонентів:

перше – затверджені нормативні та розпорядчі акти, які встановлюють граничну чисельність апарату, визначають його структуру, регламентують кваліфікаційні вимоги до працівників тощо;

друге – наявність приміщення із облаштованими робочими місцями.

Оцінюючи проведену в цьому напрямку роботу, слід відзначити чергову загальну повільність в діях Уряду.

Так, якщо граничну чисельність працівників апарату НАЗК у кількості 311 штатних одиниць КМ затвердив 30 березня 2016 р. (постанова №244)[16], то для виділення НАЗК приміщення Уряду знадобилось ще більше місяця. Попри те, що процес формування НАЗК почався ще у 2015 р., приміщення НАЗК отримало лише 29 квітня 2016 р.[17], протягом п’яти місяців двоє вже призначених членів НАЗК не мали робочих місць.

Наслідком такого зволікання стало і відтермінування наповнення штату НАЗК, що стартувало 28 квітня 2016 р. з прийняттям рішень Національного агентства №№1 і 2 про призначення керівника апарату НАЗК та одного з двох його заступників.

* * *

Протягом 2016 р. було проведено лише один конкурс на заміщення вакантних посад в апараті НАЗК.

На момент написання цього звіту чи не єдиними відкритими джерелами офіційної інформації про перебіг конкурсних процедур є сторінка НАЗК у соціальній мережі Facebook[18] та офіційний щорічний Звіт про діяльність НАЗК за 2016 рік[19]. Втім, вони містять обмежений обсяг інформації. Відкритий же доступ до документів, які регламентували б порядок проведення тестування, діяльність конкурсної комісії НАЗК, до протоколів її засідань, рішень комісії, змісту тестів тощо, відсутній.

Так, зокрема, зі Звіту НАЗК відомо, що 29 квітня 2016 р. було оголошено конкурс на заміщення вакантних посад державної служби НАЗК. Конкурс тривав протягом червня – липня 2016 р. Враховуючи, що конкурс було оголошено до 1 травня, тобто до введення в дію Закону «Про державну службу», який передбачав новий порядок проведення конкурсу, останній відбувався в НАЗК за старим порядком у два етапи: тестування та співбесіда.

Загалом до тестування було допущено 521 кандидата. Однак значного «відсіювання» за результатами тестування не відбулось і до співбесіди допустили 358 кандидатів – 69%. Співбесіди тривали з 30 червня по 11 липня 2016 р. При цьому для їх проведення знадобилось аж 13 засідань конкурсної комісії, за результатами яких для призначення рекомендовано лише 96 осіб, із яких призначено 92 особи. У свою чергу за процедурою переведення протягом 2016 р. згідно з п. 2 ч. 1 ст. 41 Закону «Про державну службу» до апарату НАЗК призначено 120 державних службовців – 57% із загальної кількості призначених на той час осіб.

Згідно з офіційними даними НАЗК, профільні департаменти на кінець 2016 р. були укомплектовані працівниками наступним чином: Департамент антикорупційної політики – 78%; Департамент організації роботи із запобігання та виявлення корупції – 62%; Департамент моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції – 59%; Департамент фінансового контролю та моніторингу способу життя – 67%; Департамент з питань запобігання політичній корупції – 57%; решта департаментів та самостійних підрозділів – 71%[20].

Аналізуючи наведені данні, занепокоєння викликають одразу кілька аспектів:

1) велика різниця між кількістю осіб, допущених до співбесіди після тестування (358) та кількістю осіб, які згодом були призначені на посади (92, або 26%).

За відсутності документів, які визначали б якість тестів та процедур, використаних конкурсною комісією при оцінці результатів тестування, не можна зробити однозначних висновків щодо причин виникнення такої ситуації. Проте, зрозуміло, що тестування не виконало своєї основної функції – «відсіву» більш слабких за рівнем знань конкурсантів. Це, своєю чергою, поставило під сумнів компетентність та/або доброчесність конкурсної комісії, затягнуло процес співбесід і, відповідно, строк укомплектування апарату НАЗК;

2) надання переваги керівництвом НАЗК процедурі переведення працівників, а не конкурсного відбору, в основі якої лежить конкуренція та відкритість, вочевидь не сприяла утвердженню принципу прозорості в діяльності НАЗК;

3) попри неповне укомплектування штату (станом на 31 грудня 2016 р. в НАЗК працює 213 осіб (68,4% від загальної кількості працівників), протягом усього 2016 р. конкурси НАЗК більше не оголошувались. Це свідчить про відсутність чіткої кадрової політики, яка зумовила нерівномірне заповнення вакантних посад.

У Звіті НАЗК також немає інформації щодо проведення конкурсною комісією оцінки досвіду претендентів саме в антикорупційній сфері: ця ознака відсутня серед якісних і кількісних характеристик персоналу, працюючого станом на 31 грудня 2016 р.

Позитивним же є той факт, що ступінь вищої освіти та стаж роботи працівників НАЗК відповідає визначеним Законом «Про державну службу» загальним і спеціальним вимогам до професійної компетентності посад державної служби.

Так, згідно з даними Звіту НАЗК, серед працівників апарату мають базову вищу освіту 4 особи, а вищу освіту за ступенем спеціаліст (магістр) – 209 осіб, з яких 7 мають дві вищих освіти. Науковий ступінь мають 10 працівників, серед них 2 доктори наук, а 3 особи мають вчені звання. За напрямами освіти працівники апарату НАЗК поділяються на тих, які мають: економічну освіту – 62 особи, юридичну – 115, технічну – 20, з державного управління – 23, гуманітарну – 30 та іншу – 12.

Серед досягнень кадрової політики НАЗК слід також відмітити забезпечення сталості кадрового складу. Так, протягом 2016 р. з НАЗК звільнилося лише 5 працівників (2%), з них за переведенням – 1 працівник; за власним бажанням – 2; за угодою сторін – 2.

* * *

Одночасно з процесом набору персоналу керівництво НАЗК достатньо швидко ухвалило пакет першочергових рішень. Цьому сприяла допомога, надана групою експертів Програми розвитку ООН в Україні, якими ще наприкінці 2015 р. було розроблено пакет відповідних проектів, який передано обраним на той час членам НАЗК.

Одним із таких рішень НАЗК (від 5 квітня 2016 р. №1) було визначено структуру апарату Національного агентства, яка передбачає функціонування 13 структурних підрозділів, з яких 3 підрозділи сформовано за функціональним принципом, 2 за функціонально-територіальним, а 8 – виконують допоміжні функції (див. Таблицю).

Таблиця 1. Структура апарату НАЗК

 

Функціональні підрозділи

• Департамент антикорупційної політики;

• Департамент організації роботи із запобігання та виявлення корупції;

• Департамент моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції;

• Департамент фінансового контролю та моніторингу способу життя;

• Департамент з питань запобігання політичній корупції.

Допоміжні підрозділи

• Департамент організаційного та кадрового забезпечення (забезпечення роботи членів Національного агентства, організація його засідань, ведення кадрової роботи, здійснення заходів міжнародного протоколу, забезпечення доступу до публічної інформації);

• Управління бухгалтерського обліку та звітності (планування фінансово-господарської діяльності, ведення бухгалтерського обліку та складення звітності);

• Адміністративний департамент (первинна обробка, облік кореспонденції, ведення електронного діловодства, захист інформаційно-телекомунікаційних мереж Національного агентства, забезпечення роботи державних реєстрів та веб-ресурсів Національного агентства, забезпечення належних умов роботи Національного агентства);

• Відділ правового забезпечення (підготовка внутрішніх документів Національного агентства, юридичне супроводження процесів діяльності Національного агентства);

• Сектор запобігання та виявлення корупції в Національному агентстві з питань запобігання корупції (запобігання корупційним проявам серед працівників апарату Національного агентства);

• Сектор внутрішнього аудиту (аналіз ефективності діяльності апарату Національного агентства, використання ресурсів, що є у його розпорядженні);

• Сектор режимно-секретної роботи (забезпечення роботи з документами з обмеженим доступом в частині, що стосується державної таємниці).

Інші

радники, які підтримують роботу членів Національного агентства та входять до групи радників на правах самостійного відділу.

Порівняльний аналіз структури апарату дає підстави стверджувати про її загальну відповідність функціям та повноваженням, які покладаються на НАЗК законами «Про запобігання корупції» та «Про політичні партії в Україні».

Крім того, за відсутності територіальних підрозділів Національного агентства, правильним на початковому етапі видається підхід керівництва НАЗК щодо застосованого у двох департаментах внутрішнього поділу за функціонально-територіальною ознакою. Йдеться про Департамент моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції, а також Департамент фінансового контролю та моніторингу способу життя, відділи яких опікуються конкретними регіонами.

Рішенням від 2 грудня 2016 р. щодо збільшення граничної чисельності працівників апарату НАЗК пропонує ввести 200 додаткових штатних одиниць для створення територіальних підрозділів (4 підрозділи по 50 працівників, без надання статусу юридичної особи)[1].

Тренінги для персоналу, регулярність та кількість персоналу, який пройшов підвищення кваліфікації

Важливою складовою побудови професійного апарату будь-якого державного органу, особливо на початковому етапі його діяльності, є забезпечення проведення регулярних ознайомчих навчань для новопризначених працівників і підвищення кваліфікації для вже працюючих.

Звичайно, що ефект від навчальних заходів можна спостерігати лише в певній перспективі та за умови відсутності плинності кадрів, однак правильно побудована політика і наявність стратегічного планування відповідних заходів з чіткою етапністю та спеціалізацією здатні суттєво вплинути на якість підготовки працівників у короткі строки.

Треба також нагадати, що статтею 8 Закону прямо передбачено регулярне, але не рідше одного разу на два роки обов’язкове проходження підвищення кваліфікації працівниками апарату НАЗК та його територіальних органів (у разі їх створення).

Таким чином, можна сформулювати щонайменше 3 критерії, за якими в короткостроковій перспективі слід оцінювати діяльність НАЗК:

- актуальність тематики та професійність лекторів;

- регулярність проведення навчальних заходів;

- спеціалізація навчань та кількість працівників, які його пройшли.

Результати аналізу діяльності НАЗК за цим напрямком у 2016 р. за більшістю із наведених критеріїв вказують на безумовний прогрес Агентства.

Ця робота почалась з прийняття рішення НАЗК від 10 червня 2016 р. №1, яким затверджено орієнтовний план-графік проведення тренінгів для працівників НАЗК[2].

Вже 2 липня 2016 р. керівництвом НАЗК був організований та проведений перший вступний тренінг для всіх новопризначених працівників апарату Національного агентства. Загалом же протягом 2016 р. для них було організовано і проведено 22 тренінги та один круглий стіл. В середньому кожен із тренінгів відвідували від 15 до 30 працівників.

Навчання проводились із залученням провідних міжнародних експертів Програми розвитку ООН в Україні, Світового банку, Організації економічного співробітництва та розвитку (ОЕСР), Ради Європи в Україні, Transparency International Україна, Міжнародної фундації виборчих систем в Україні (IFES Україна).

Запрошеними тренерами також були фахівці державних органів, зокрема Національного антикорупційного бюро України, Міністерства оборони України, Міністерства внутрішніх справ України, Національного агентства України з питань державної служби, Генеральної прокуратури України, Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, Національної поліції України тощо.

За тематикою проведених у 2016 р. тренінгів їх можна розділити на дві категорії:

·           загальні (для працівників всіх підрозділів НАЗК);

·           спеціальні (за окремими напрямками діяльності підрозділів НАЗК).

До загальних можна віднести наступні:

- питання застосування оновленого законодавства про державну службу (14 липня 2016 р.);

- забезпечення доступу до публічної інформації в центральних органах виконавчої влади (3 серпня 2016 р.);

- проблемні питання захисту персональних даних (26 серпня 2016 р.).

Спеціальними були тренінги:

Ø  з питань прозорості фінансування політичних партій:

- питання запобігання та протидії політичній корупції (27 липня 2016 р);

Ø  з питань врегулювання конфлікту інтересів:

- практичні аспекти притягнення до відповідальності за порушення вимог Закону щодо запобігання і врегулювання конфлікту інтересів та інших обмежень (28 липня 2016 р.);

- опрацювання типових кейсів стосовно конфлікту інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції: працівники Департаменту моніторингу дотримання законодавства про конфлікт інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції набули практичних навичок під час розгляду типових кейсів стосовно конфлікту інтересів та інших обмежень щодо запобігання корупції (12 серпня 2016 р.);

- звернення до суду з позовами про визнання незаконними дій та рішень, прийнятих в умовах конфлікту інтересів (16 вересня 2016 р.);

- порядок складання протоколів про порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів (13 жовтня 2016 р.);

- практичне застосування статті 1729 «Невжиття заходів щодо протидії корупції», перспективи адміністративної практики за статтею 18846 «Невиконання законних вимог (приписів) Національного агентства з питань запобігання корупції» Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також окремі аспекти складання приписів Національним агентством в контексті практики складання актів прокурорського реагування (у 2014–2015 роках) (24 листопада 2016 р.);

- круглий стіл «Як забезпечити впровадження стандартів доброчесної поведінки?» (21 липня 2016 р.);

Ø  з питань фінансового контролю:

- перевірка майнових декларацій та ефективна комунікація з декларантами (16-17 серпня 2016 р.);

- питання особливостей користування електронними базами даних (29 липня 2016 р.);

- заповнення електронних декларацій для працівників Національного агентства, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище (5 жовтня 2016 р.);

Ø  з питань організації роботи із запобігання і виявлення корупції:

- організація роботи з повідомленнями викривачів корупції, створення автоматизованої електронної системи прийняття, обліку та організації перевірки таких повідомлень, а також впровадження ефективних механізмів захисту викривачів (15 липня 2016 р.);

- організація роботи уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції, а також налагодження ефективної взаємодії між ними та Національним агентством, вивчення міжнародного досвіду з цих питань (25 липня 2016 р.);

Ø  спеціальні з інших питань:

- розробка Комунікаційної стратегії для НАЗК (9 серпня 2016 р.);

- антикорупційна експертиза як складова моніторингу нормативно-правових актів (30 серпня 2016 р.);

- практичні аспекти проведення антикорупційної експертизи (26 жовтня 2016 р.);

- особливості проведення публічних закупівель (28 жовтня 2016 р.).

Заплановано регулярне проведення навчальних заходів і на перше півріччя 2017 р. Так, 15 грудня 2016 р. рішенням №159 НАЗК схвалено орієнтовний План-графік проведення тренінгів для працівників апарату на І півріччя 2017 р.

Окрім внутрішніх тренінгів протягом 2016 р. за підтримки міжнародних організацій-донорів 21 працівник НАЗК був направлений у закордонне відрядження з метою вивчення практичного досвіду у сфері запобігання корупції на державній службі, фінансового контролю і контролю за фінансуванням політичних партій.

Проведено тренінг на тему «Проведення оцінки корупційних ризиків та підготовка антикорупційних програм в органах влади, суб’єктах господарювання державної форми власності» (30 листопада 2016 р.), участь у якому взяли близько 140 осіб.

Також НАЗК спільно з ПРООН було проведено дві широкі інформаційно-просвітницькі кампанії:

- «Онлайн проти корупції», в рамках якої проводилось представлення проекту електронної системи декларування для державних службовців;

- «Конфлікт інтересів: треба знати», яка була розгорнута як серія лекцій-тренінгів, орієнтованих на підвищення рівня знань щодо запобігання конфлікту інтересів державними службовцями територіальних органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Протягом вересня-листопада 2016 р. НАЗК було розроблено базовий тренінговий навчальний курс «Правові засади та практичні аспекти запобігання корупції» та додаткові матеріали до нього. Це дозволило НАЗК спільно із Секретаріатом КМ 9 грудня 2016 р. представити їх уповноваженим підрозділам (особам) з питань запобігання та виявлення корупції центральних органів виконавчої влади і провести за експертної підтримки ПРООН перше навчання службовців.

Крім того, в рамках цього заходу була представлена Концепція організації і проведення НАЗК антикорупційних навчань (тренінгів) для уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання та виявлення корупції.

Загальний бюджет органу, процедура його формування, динаміка фінансування у порівнянні з аналогічним періодом за минулі два роки

Серед гарантій незалежності НАЗК важливе місце посідає гарантія особливого, встановленого законом, порядку фінансування та матеріально-технічного забезпечення (п. 3 ч. 1 ст. 9 Закону).

Вперше НАЗК було профінансовано завдяки активній позиції окремих народних депутатів та громадських організацій згідно із Законом «Про Державний бюджет України на 2015 рік», про що згадувалось у попередньому Альтернативному звіті. Тоді було передбачено видатки на функціонування НАЗК на загальну суму 109 313,6 тис. грн., у т.ч. на оплату праці 60 043,7 тис. грн. та видатки розвитку 9 812,1 тис. грн[3]. Однак, враховуючи, що НАЗК так і не було утворено, бюджетні гроші не були витрачені.

Водночас з огляду на те, що наприкінці 2015 р. комісія спромоглась визначитись із трьома членами НАЗК, Уряд заклав відповідні видатки у Законі «Про Державний бюджет України на 2016 рік». Сума була значно більшою порівняно із попереднім роком, адже на НАЗК законом була покладена додаткова функція – фінансування політичних партій.

Таким чином, з урахуванням вимог ч. 3 ст. 17 Закону, НАЗК як центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом було визначено головним розпорядником бюджетних коштів з виконання у 2016 р. бюджетних програм за:

• КПКВК 6331010 «Керівництво та управління у сфері запобігання корупції» загальним обсягом 95 185,9 тис. грн., в тому числі на оплату праці 77 758,4 тис. грн.

• КПКВК 6331020 «Фінансування статутної діяльності політичних партій» загальним обсягом 391 032,3 тис. грн.[4].

За відсутності повноважного складу НАЗК, який сформовано лише у березні 2016 р., керівництво НАЗК фактично було позбавлене можливості доводити свою позицію щодо корегування Держбюджету на засіданнях КМ, комітетах або на пленарних засіданнях ВР, як це передбачено ч. 2 ст. 17 Закону.

Це знімає відповідальність з керівництва НАЗК за обсяги та напрямки, на які було визначено видатки. Але не знімає відповідальності з Уряду, адже після початку діяльності НАЗК з’ясувалось, що з незрозумілих причин у Держбюджеті на 2016 рік Урядом не було закладено коштів на видатки розвитку, хоча в попередньому році вони передбачались.

Прогалина у видатках на діяльність НАЗК з початком формування його апарату була усунута Урядом 6 липня 2016 р. шляхом перерозподілу видатків загального фонду державного бюджету в межах наявних коштів (розпорядження №466-р)[5]. В результаті такого рішення було зменшено видатки на оплату праці в сумі 4 900,0 тис. грн. та інших поточних видатків на суму 3 400,0 тис. грн., із одночасним встановленням видатків розвитку в сумі 8 300,0 тис. грн. для закупівлі обладнання і устаткування.

Тим не менше, ці дії не змогли відвернути негативні наслідки, змусивши працівників апарату НАЗК тривалий час працювати в необлаштованих приміщеннях та за умов відсутності матеріально-технічної бази (оргтехніки, засобів зв’язку тощо).

Крім того, з огляду на значне запізнення початку своєї роботи, НАЗК змушене було повернути до бюджету невикористані у 2016 р. кошти в загальному розмірі 224 575,1 тис. грн., в тому числі 195 516,2 тис. грн., призначених на фінансування політичних партій[6].

В перспективі на 2017 рік такі проблеми не повинні виникнути, адже НАЗК працює з початку року, а практично всі статті видатків на його діяльність збільшено порівняно із 2016 роком (див. Таблицю 2).

Занепокоєння викликає зменшення на 14 022,0 тис. грн. видатків на оплату праці: саме у 2017 р. очікується заповнення майже 100 вакантних посад в апараті і призначення п’ятого члена НАЗК, що створить додаткове навантаження на фонд заробітної плати. Крім того, незрозумілим залишається питання, чи враховано у положеннях Держбюджету на 2017 рік рішення НАЗК, ухвалене наприкінці 2016 р., про збільшення його штату на 200 осіб – працівників територіальних органів.


 

Таблиця 2. Порівняння видатків на НАЗК у 2016–2017 роках

 

Найменування

видатку

Згідно із Законом «Про Державний бюджет України на 2016 рік»*

Згідно із Законом «Про Державний бюджет України на 2017 рік»

Різниця у видатках у порівнянні з попереднім роком

Видатки розвитку

66 200,0

+ 66 200,0

Комунальні послуги та енергоносії

 

2 112,6

+ 2 112,0

Оплата праці

77 758,4

63 736,4

- 14 022,0

Видатки споживання

95 185,9

96 688,3

+ 1 502,4

Разом:

95 185,9

162 888,3

+ 67 702,4

Фінансування статутної діяльності політичних партій

 

391 032,3

 

442 399,4

 

+5 1367,1

Всього:

486 452,6

605 287,7

+118 835,1

*Примітка: дані наведено без урахування перерозподілу видатків, здійсненого протягом 2016 р.

 Підзвітність і прозорість, в т.ч. обов’язкове періодичне звітування перед суспільством

Однією із причин створення у 2014 р. системи нових антикорупційних органів була значна втрата довіри до діяльності правоохоронних та інших пов’язаних із антикорупційною сферою державних органів, які діяли на той час у системі органів державної влади.

Очевидно, що практична реалізація принципів прозорості та відкритості у діяльності органів в антикорупційній сфері є вкрай важливою, адже без довіри з боку громадян, а відтак – їх підтримки, досягти відчутних результатів у запобіганні та протидії корупції неможливо.

Саме тому при розробці й ухваленні пакету «антикорупційних законів» законодавцем окремо закладались норми, які у сукупності із вимогами Закону «Про доступ до публічної інформації» повинні були створити надійну основу для забезпечення прозорості у діяльності таких органів та підзвітності перед суспільством.

У випадку із НАЗК насамперед йдеться про положення п. 5 ч. й ст. 9 Закону, який визначає прозорість діяльності агентства в якості однієї із основних гарантій його незалежності від впливу чи втручання у діяльність і реалізується через щорічне звітування про результати своєї роботи; відкритість засідань та рішень агентства, доступність інформації, яка збирається, обробляється та зберігається ним тощо.

У свою чергу, оперативний контроль з боку громадськості повинна забезпечувати Громадська рада, яку згідно з вимогами ст. 14 Закону утворює та формує КМ з 15 осіб на підставі результатів конкурсу.

Саме цей інститут уповноважений заслуховувати інформацію про діяльність, виконання планів і завдань НАЗК, затверджувати щорічні звіти агентства, надавати висновки за результатами експертизи проектів його актів, делегувати для участі в засіданнях НАЗК свого представника з правом дорадчого голосу.

Аналізуючи результати роботи НАЗК через призму наведених норм доводиться констатувати, що у 2016 р. в цілому вона не може бути визнана достатньою, насамперед у зв’язку із відсутністю Громадської ради.

Так, незважаючи на той факт, що ще 25 березня 2015 р. Уряд затвердив Порядок організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при НАЗК[1], а 22 липня 2016 р. визначив керівника апарату НАЗК відповідальним за проведення конкурсу[2], жодних заходів самим агентством вжито не було.

Станом на момент написання цього Звіту Громадська рада сформована і її діяльність розпочалася[3]. Проте, протягом усього 2016 року функції громадського контролю не були забезпечені через цей інструмент.

Серед позитивів у забезпеченні прозорості в діяльності НАЗК слід відмітити відкриття на самому початку його роботи сторінки у соціальній мережі Facebook, через яку забезпечувалось активне інформування громадськості про всі важливі події і рішення НАЗК, та в подальшому створення за підтримки проекту Програми розвитку ООН в Україні офіційного веб-сайту НАЗК, який пристосований в тому числі для людей із вадами зору (розпочав роботу з 10 серпня 2016 р.).

Загальна структура офіційного сайту НАЗК (кількість та зміст рубрик та підрубрик) повністю відповідає напрямкам діяльності агентства та виконуваним ним функціям, що вочевидь сприяє реалізації принципу прозорості.

Загальний рівень наповненості сайту видається досить високим. Проте, більш детальний аналіз вказує на те, що контроль за станом актуальності наведеної у підрубриках інформації забезпечується не завжди.

Зокрема, це стосується розміщення рішень НАЗК, яке здійснюється формально, адже окрім першої сторінки документу його зміст недоступний. В багатьох випадках зміст рішень розкрито у підрубриках за напрямками, однак така розпорошеність очевидно не полегшує пошук інформації.

Дані про результати проведених навчальних заходів та матеріали навчально-методичного характеру за їх результатами протягом 2016 року не розміщувались.

Інформація про статистичні дані подекуди оновлюється повільно або взагалі відсутня. Для прикладу дані у підрубриках:

-       за напрямком антикорупційних експертиз проектів нормативно-правових актів – відсутні;

-       за напрямком фінансового контролю (декларування) – відсутні;

-       за напрямком запобігання та врегулювання конфлікту інтересів – датовані 15 вересня 2016 року;

-       за напрямком контроль за фінансуванням політичних партій аналіз звітів партій (скоріш за все з технічних причин) – не завжди доступні для відкриття.

Спостерігається також хаотичність у розміщенні інформації. Йдеться про випадки, коли важлива інформація про заходи чи правову позицію органу або його членів розміщується лише на Facebook сторінці НАЗК чи власних сторінках членів НАЗК і не дублюється на офіційному сайті агентства.

Відомо також про практику надання відмов у доступі до публічної інформації за формальними ознаками з посиланням на наказ НАЗК[4] «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію у Національному агентстві з питань запобігання корупції» та без проведення в кожному окремому випадку «трирівневого тесту», передбаченого ч. 2 ст. 6 Закону «Про доступ до публічної інформації»[5].


[1] постанова Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 р. №140; http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/140-2015-%D0%BF

[2] Розпорядження Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 р. №555-р; http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ru/555-2016-%D1%80

[3] 18.01.2017 Уряд затвердив розроблений НАЗК План заходів щодо проведення конкурсу з формування Громадської ради, який включає графік: оприлюднення оголошення про проведення конкурсу; подання документів; формування списків делегатів та кандидатів; проведення установчих зборів; затвердження складу Громадської ради при НАЗК.

[4] Наказ Голови НАЗК від 22.08.2016 р. №44. https://nazk.gov.ua/sites/default/files/nakaz_44_0.pdf

[5] Закон «Про доступ до публічної інформації». http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2939-17

[1] Рубрика «Звіти» вебсайту НАЗК; https://nazk.gov.ua/zvity

[2] Рубрика «Навчання працівників апарату Національного агентства» веб-сайту НАЗК; https://nazk.gov.ua/navchannya-pracivnykiv-aparatu-nacionalnogo-agentstva

[3] Закон України «Про Державний бюджет України на 2015 рік»; http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/80-19/print1476619812098342

[4] Закон України «Про Державний бюджет України на 2016 рік»; http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/928-19

[5] http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/466-2016-%D1%80

[6] Рубрика «Звіти» веб-сайту НАЗК; https://nazk.gov.ua/zvity


[1] Закон «Про запобігання корупції»; http://zakon2.rada.gov.ua/laws/1700-18

[2] Альтернативний звіт з оцінки ефективності державної антикорупційної політики; http://reforms.in.ua/sites/default/files/upload/docs/shadow_report_anticorruption_policy_ti_ukraine.pdf

[3] Інформація про Стамбульський план дій по боротьбі з корупцією; www.oecd.org/corruption/acn/istanbulactionplan

[4] 3-ий раунд мониторинга в рамках Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией; http://www.oecd.org/daf/anti-bribery/Ukraine-Round-3-Monitoring-Report-RUS.pdf

[5] Альтернативний звіт з оцінки ефективності державної антикорупційної політики; http://reforms.in.ua/sites/default/files/upload/docs/shadow_report_anticorruption_policy_ti_ukraine.pdf

[6] Там само.

[7] 68th GRECO Plenary Meeting SUMMARY REPORT; https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806cb605

69th GRECO Plenary Meeting SUMMARY REPORT; https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=09000016806cb60a

[8] Розпорядження КМ від 12 серпня 2015 р. №813-р; http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/KR150813.html

[9] «Члени комісії з відбору НАЗК подали в суд на КабМін»; http://rpr.org.ua/news/chleny-komisiji-z-vidboru-nazk-podaly-v-sud-na-kabmin/

[10] Постанова КМ від 23 грудня 2015 р. №1072; http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1072-2015-%D0%BF/paran2#n2

[11] «Чумак іде з БПП і не працюватиме в НАЗК»; http://www.pravda.com.ua/news/2016/01/28/7097089/

[12] «РПР закликає Уряд забезпечити якнайшвидше формування повного складу НАЗК»; http://rpr.org.ua/news/rpr-zaklykaje-uryad-zabezpechyty-yaknajshvydshe-formuvannya-povnoho-skladu-nazk/)

[13] «Президент зустрівся з представниками комісії з обрання членів Національної агенції з питань протидії корупції»; http://www.president.gov.ua/news/prezident-zustrivsya-z-predstavnikami-komisiyi-z-obrannya-ch-36855

[14] Розпорядження КМ від 2 березня 2016 р. №146-р; http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/146-2016-%D1%80

[15] В Минюсте считают нужным структурно переформатировать НАПК http://news.liga.net/news/politics/14693328 v_minyuste_schitayut_nuzhnym_strukrturno_pereformatirovat_napk.htm

[16] Постанова КМ від 30 березня 2016 р. №244; http://www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=248939464

[17] «НАЗК: трагедія в багатьох діях»; https://komiretz.com/nazk-tragediya-v-bagatokh-diyakh/

[18] Сторінка НАЗК у Facebook; https://www.facebook.com/NAZKgov

[19] Рубрика «Звіти» вебсайту НАЗК; https://nazk.gov.ua/zvity

[20] Рубрика «Звіти» вебсайту НАЗК; https://nazk.gov.ua/zvity