exit
search
10 грудня 2016

Політичні фінанси: до прозорості ще далекувато...

8 жовтня 2015 року прийнято Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції», який має відіграти ключову роль у подальшому розвитку українського парламентаризму і державності загалом. Цим Законом внесено низку важливих змін до Закону «Про політичні партії України» (далі – Закон) та деяких інших законів.

Ефективне та своєчасне виконання нових вимог у сфері політичних фінансів як самим політичними партіями, так і контролюючими органами, дозволило б досягти двох цілей у цій сфері:

1) забезпечити високий рівень прозорості фінансування ВСІХ партій, що мало б стимулювати кожну партію до пошуку «легальних» засобів існування (у вигляді хоча й незначних за сумами, але значних за кількістю внесків від фізичних і юридичних осіб), а отже бути політично активною, виконувати взяті на себе зобов’язання, визначені у Програмі партії та її Статуті, формувати «легальний» і, водночас, ефективний апарат партії, розбудовувати мережу місцевих осередків, популяризувати діяльність партії, враховувати інтереси людей, які її підтримують, тощо;

2) надати можливість найбільш популярним партіям (передусім – парламентським) стати фінансово незалежними від окремих фізичних і юридичних осіб, так званих «промислово-фінансових груп», мінімізувати фінансову залежність всіх інших партій від таких осіб і груп.

Існуючі законодавчі вимоги у сфері забезпечення прозорості політичних фінансів є різними за змістом, формою, складністю виконання та відповідальним суб’єктом. Їхній вплив на ступінь забезпечення прозорості політичних фінансів також різний. Залежно від рівня забезпечення прозорості політичних фінансів поділимо всі ці вимоги на три умовних групи.

1-й Рівень

Створення передумов для прозорості політичних фінансів

Для констатації проходження цього базового рівня було б достатньо, щоб усі партії виконали прості і формальні вимоги нового законодавства:

1) внесли зміни у свої статути, визначивши в них джерела матеріальної та фінансової підтримки, порядок здійснення витрат і внутрішньопартійного фінансового контролю, а також проведення зовнішнього незалежного фінансового аудиту;

2) відкрили рахунки в установах банків України, на котрі перераховуватимуться всі кошти у безготівковій формі, які отримуватиме партія чи її місцева організація, що набула статусу юридичної особи.

Без виконання цих елементарних вимог Закону не може бути й мови про прозорість політичних фінансів. З дня набрання ними чинності (26 листопада 2015 року) вже минув рік. Які ж результати маємо?

1. Зміни у свої статути внесли всі парламентські партії, проте переважна більшість інших партій цього не зробила.

2. Відповідно до інформації, яка подавалась політичними партіями у звітах за ІІІ квартал 2016 року (наразі це найактуальніша інформація), із 231 політичних партій лише 140 політичних партій мають банківські рахунки для отримання внесків на підтримку діяльності політичних партій та витрат партії, що становить 61% від загальної кількості партій, що надали такі звіти.

Щоправда, аналогічні підрахунки, зроблені нами за результатами аналізу звітів за ІІ квартал 2016 року, показали, що станом на 30 червня 2016 року цей показник становив лише 49%. Тому є підстави стверджувати, що партії дуже-дуже повільно, але все ж таки приводять свою діяльність у відповідність до нових вимог законодавства у цій сфері.

3. Детальний аналіз звітів 231 політичної партії про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за ІІІ квартал 2016 року, дозволяє стверджувати, що лише цими партіями станом на 30 вересня 2016 року було утворено 6 302 місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи. При цьому окремий банківський рахунок мають лише 827 таких місцевих організацій, що становить лише 13% від загальної кількості таких місцевих організацій політичних партій. Утім, станом на 30 червня 2016 року цей показник був ще меншим (11%), що говорить про існування хоч і незначної, але позитивної динаміки у цій сфері.

Навіть не всі парламентські партії виконали зазначений обов’язок. Так, 16 із 73 (22%) місцевих організацій партії «Об’єднання «Самопоміч», які набули статусу юридичної особи, не мають окремих рахунків в установах банків. У партії «Опозиційний блок» цей показник становить 36% (28 із 77 місцевих організацій цієї партії, які набули статусу юридичної особи). А у партії «Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» лише 125 з 634 (20%) місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи, мають такі рахунки (80% місцевих організацій таких рахунків не мають). Варто відзначити, що у останньої партії цей показник потрохи покращується, адже ще станом на 30 червня 2016 року він становив лише 16%.

Єдиною парламентською партією, яка цілком виконала цю вимогу закону, є «Блок Петра Порошенка «Солідарність». Партії ж «Народний фронт» та «Радикальна Партія Олега Ляшка» наразі не мають місцевих організацій, які набули статусу юридичної особи.

Як бачимо, більшість партій не спромоглася виконати навіть ці «елементарні» вимоги та повноцінно «перейти» на другий рівень забезпечення прозорості політичних фінансів. Між тим, набуття партіями фінансів у будь-якій іншій, крім безготівкової (що неможливо без відповідних банківських рахунків), формі заборонено законом.

Ось і виходить, що або такі партії (їхні місцеві осередки) успішно функціонують без будь-яких фінансів (представники таких партій, як правило, розповідають казкову історію про волонтерство, цілковиту ідейність всіх працівників, тисячі прихильників партії, які згодні працювати безкоштовно роками, тощо), або ж вони просто не функціонують, або залучають фінанси з не передбачених законом джерел.

2-й Рівень

Забезпечення «формально-документарної» прозорості політичних фінансів та надання можливості партіям стати фінансово незалежними

Для забезпечення досягнення 2-го рівня забезпечення прозорості політичних фінансів необхідно, щоб:

1) НАЗК швидко та якісно виконало нормотворчі (розробка та затвердження різного роду підзаконних НПА: порядків, методологій, форм тощо) та інтерпретаційні (надання офіційних дефініцій специфічним термінам) функції, які покладено на нього.

Без цих НПА та офіційних дефініцій партії та інші суб’єкти не змогли б правильно та ефективно виконувати вимоги Закону. Більшість таких актів НАЗК вже розробило (наразі не затверджено лише Методологію оцінки внесків у формі робіт, товарів або послуг). Проте, якість і зручність застосування цих НПА викликають зауваження з боку партій та експертів. Йдеться про складну форму щоквартального звіту; вимогу надання такого звіту виключно у паперовий формі (окремим партіям довелося подавати до НАЗК звіти обсягом у кілька тисяч сторінок) тощо;

2) усі банківські установи виконували вимоги Закону щодо:

- забезпечення фізичних та юридичних осіб можливістю безперешкодно здійснювати внески на користь партій у будь-якому банківському відділенні (як мінімум, всі відділення банків повинні мати форми заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку партії);

- здійснення ідентифікації всіх осіб, котрі здійснюють внески на користь партії, відповідно до вимог Закону;

- дотримання такими особами обмежень щодо розмірів внесків на підтримку партій.

Проте, як показують результати вибіркових досліджень, які проводилися багатьма громадськими активістами, навіть у Києві далеко не всі відділення мають форми таких заяв, що унеможливлює здійснення законних внесків на користь партій у цих відділеннях. Представники окремих відділень банків узагалі відмовляються приймати такі платежі (вони не бажають шукати відповідну форму, виконувати ідентифікацію осіб, ознайомлюватися з вимогами законодавства тощо);

3) усі політичні партії виконували обов’язок щодо подання до НАЗК щоквартальних звітів про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру за відповідний квартал.

Навіть суто формально цю вимогу (подати хоча б «пустий» звіт) спромоглися виконати лише трохи більше половини партій. Так, за І квартал 2016 року із 347 партій (зареєстрованих станом на 31 березня 2016 року) такі звіти подало лише 195 (56%); за ІІ квартал 2016 року із 349 партій (зареєстрованих станом на 31 червня 2016 року) – 200 (57%); за ІІІ квартал 2016 року із 350 партій (зареєстрованих станом на 31 вересня 2016 року) – 231 (66%).

Заради справедливості варто відзначити, що всі парламентські партії, а також всі партії, які подолали 2% бар’єр на останніх парламентських виборах, подають такі звіти, і роблять це вчасно;

4) НАЗК оприлюднювало щоквартальні звіти на своєму веб-сайті.

Загалом НАЗК оприлюднює всі такі звіти, проте нерідко це відбувається з незначним запізненням (без дотримання 10-денного терміну);

5) НАЗК здійснювало аналіз звітної документації партій (зокрема, щоквартальних звітів), який би дозволяв встановлювати хоча б формальні порушення вимог Закону (такі звіти мають бути проаналізовані хоча б на предмет дотримання форми та строків подання).

Саме такий «формально-поверховий» аналіз наразі й здійснює НАЗК, за результатами якого затверджує короткі висновки у формі резолюції;

6) усі партії виконували свій обов’язок щодо здійснення: а) внутрішньопартійного фінансового контролю (аудиту) за надходженнями і витратами партії, її місцевих організацій; б) зовнішнього незалежного фінансового аудиту звітності про доходи, майно, витрати і фінансові зобов’язання партії, її місцевих організацій;

7) були реалізовані на практиці вимоги Закону щодо прямого державного фінансування статутної діяльності партій, які на останніх виборах подолали 5% бар’єр (після наступних чергових чи позачергових виборів таке фінансування мають отримати усі партії, що подолають 2% бар’єр).

На сьогодні всі парламентські політичні партії (крім партії «Опозиційний блок», яка відмовилася від державного фінансування статутної діяльності) реалізували право на отримання державного фінансування статутної діяльності та отримали відповідні кошти за рішенням НАЗК.

При цьому, питання про виплату партії «Об’єднання «Самопоміч» 10% «надбавки» за дотримання нею гендерної квоти вирішувалося складно. Лише 11 листопада 2016 року НАЗК після тривалих «переговорів» виконало вимоги Закону та прийняло рішення про виділення зазначеній партії відповідних коштів (йдеться про суму, яка становить майже 20 млн. грн.).

3-й Рівень

Забезпечення «справжньої» прозорості політичних фінансів

Для констатації «справжньої» прозорості політичних фінансів необхідно, щоб:

1) всі політичні партії зазначали у своїх щоквартальних звітах повну та достовірну інформацію.

Наразі достовірність і повнота інформації, наданої у більшості звітів партій за І – ІІІ квартали 2016 року, є сумнівною.

Зокрема, переважна більшість партій (близько 3/4) звітує про те, що вони взагалі не отримують внесків, не мають майна, а також не несуть фінансових витрат (у т.ч. на оренду офісів, оплату праці працівників апарату тощо). Навіть деякі парламентські, тобто найбільші, найпопулярніші політичні партії, декларують, що в той чи інший період не отримували внесків (наприклад, партія «Народний фронт» зазначила, що в ІІ кварталі 2016 року не отримала жодного внеску від фізичних чи юридичних осіб).

Абсолютна більшість партій (близько 90%) звітує про те, що працівників апарату в них немає. Та ж невеличка кількість працівників апарату, про яку звітують деякі партії, щоденно працює на їхню користь без отримання винагороди або за мізерну винагороду. Це стосується і парламентських партій. Так, партії «Народний фронт», «Об’єднання «Самопоміч», «Опозиційний блок» та Радикальна партія Олега Ляшка зазначили у звітах за І – ІІІ квартали 2016 року, що не витратили жодної копійки на виплату заробітної плати.

У звітах більшості партій міститься низка іншої інформації, яка викликає обґрунтовані сумніви громадськості у її достовірності та/або повноті;

2) НАЗК здійснювало аналіз щоквартальних звітів партій, який би дозволяв встановлювати факти не лише своєчасності/несвоєчасності подання таких звітів, дотримання форми його складання тощо, а й подання партіями недостовірної чи неповної інформації.

Наразі будемо відвертими, той аналіз, що здійснює НАЗК, є найбільш простим способом формального виконання вимог Закону і далеким від того, щоб стати дієвим «сканером» таких звітів. Ті ж висновки (як правило, на одну сторінку), які готує НАЗК, є своєрідною доповідною запискою – не більше. Наразі невідомо, який алгоритм здійснення НАЗК аналізу щоквартальних звітів партій, які загальні та спеціальні методи аналізу застосовуються його фахівцями, хто саме здійснює перевірку конкретного звіту (виконавці у висновках не зазначаються), які саме порушення було констатовано та чим ці факти підтверджуються тощо.

Для того ж, щоб такий аналіз був дієвим, як мінімум, необхідно:

- розробити та затвердити методологію здійснення аналізу щоквартальних звітів партій, яка б дозволяла здійснювати глибинний, якісний та однаковий аналіз усіх щоквартальних звітів партій, забезпечувати порівняння результатів такого аналізу з наявною у НАЗК достовірною інформацією (отриманою при аналізі попередніх звітів цих партій, первинної бухгалтерської документації, інформації податкових органів, банків, Рахункової палати тощо);

- налагодити постійний обмін інформацією з викривачами та громадськістю по всіх регіонах України з метою порівняння інформації, наданої партіями у звітах, з фактичними даними про майно, доходи та зобов’язання фінансового характеру, відомими викривачам, громадським активістам, ЗМІ тощо. З метою верифікації такої інформації мають проводитися перевірки;

3) держава забезпечила ефективний контроль за цільовим використанням партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності.

Наразі ж у цій сфері панує хаос.

З одного боку, НАЗК та РП так і не змогли знайти точок дотику стосовно того, хто і в яких межах повинен здійснювати державний контроль за цільовим використанням таких коштів. Між тим, ст. 18 Закону «Про політичні партії в Україні» покладає такий обов’язок на обидва зазначених органи.

З іншого боку, в жодному офіційному документі не визначено, що таке «статутна діяльність партії» (що значно ускладнює процес використання партіями коштів); на які цілі зазначені кошти можна використовувати, а на які ні; як забезпечити їхнє використання місцевими осередками тощо. Цю проблему могло б частково розв’язати НАЗК, наприклад, розробивши Порядок використання партіями бюджетних коштів, виділених для фінансування їхньої статутної діяльності або зробивши офіційне роз’яснення з цього питання. Але для цього Закон має надати НАЗК відповідні повноваження.

Ще однією проблемою стало те, що згідно з відповідним додатком до Закону «Про Державний бюджет України на 2016 рік» цим витратам надано код бюджетної класифікації «Поточні видатки», що утворює колізію між положеннями двох законів: один закон дозволяє використовувати кошти на будь-яку статутну діяльність, а інший – лише в межах поточних видатків (наприклад, у 2016 році такі партії не мають права придбати приміщення для облаштування офісу);

4) система заходів юридичної відповідальності для порушників законодавства про політичні партії була ефективною (забезпечувала дотримання всіма суб’єктами цих відносин своїх обов’язків). Це було б можливо, якби:

- законодавство, яке передбачає підстави та порядок притягнення винних до відповідальності, було якіснішим (детальніше про це див.: Хавронюк М.І. Щодо відповідальності за порушення правил фінансування політичних партій і виборчих кампаній // Юридичний вісник України. – 2016. – 2 грудня);

- уповноважені на те органи (НАЗК, НАБУ, Нацполіція, суди) ефективно виявляли та розслідували відповідні правопорушення, неупереджено розглядали відповідні справи та приймали справедливі рішення.

Проте, станом на 26 листопада 2016 року назвати роботу цих органів ефективною важко. Ще в серпні 2016 року НАЗК було встановлено, щонайменше, 366 випадків порушення порядку подання партіями щоквартальних звітів. Проте, за жодним із цих фактів НАЗК не склало протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 212-21 КУпАП, що унеможливило притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності. Якби НАЗК склало відповідні протоколи та вчасно направило їх до суду, державна скарбниця могла б поповнитися на суму понад 2 млн. грн., а інші політичні партії утрималися б від аналогічних порушень.

Дуже неоднозначна ситуація склалася в контексті подання політичними партіями щоквартальних фінансових звітів за ІІІ квартал 2016 року, а також реакції НАЗК на порушників порядку подання таких звітів. Зокрема, якщо брати до уваги стан наповнення відповідної сторінки сайту НАЗК станом на 21 листопада 2016 року (були оприлюднені щоквартальні фінансові звіти 125 політичних партій) та припустити, що НАЗК вчасно виконувало покладені на нього Законом обов’язки (щодо публікації таких звітів у 10-денний строк з дня отримання), то виходить, що НАЗК було встановлено 225 фактів порушення порядку звітування за ІІІ квартал 2016 року. Із них 119 партій (350 партій мали подати звіти мінус 231 звіт опубліковано на сайті НАЗК = 119) – за інформацією станом на 1 грудня 2016 року – не подали такі звіти взагалі. Попри це, у листі від 25 листопада 2016 року №75-01/6046 НАЗК зазначило, що за результатами подання політичними партіями щоквартальних фінансових звітів за ІІІ квартал 2016 року встановлено лише 5 (!) таких фактів, про що складено п’ять протоколів про адміністративне правопорушення, передбачене ст. 212-21 КУпАП.

За таких обставин виникає кілька запитань до НАЗК:

– чому не складено протоколи щодо керівників інших 220 політичних партій, які вчинили аналогічні правопорушення?

– чим обумовлена принципово різна реакція до юридично тотожних ситуацій?

– чи не є такий вибірковий підхід проявом упередженого підходу до певних політичних партій?

Дивно, але наразі НАЗК не встановлено жодного випадку порушення порядку фінансування партії (тобто ознак злочину, передбаченого ст. 159-1 КК України). Цей факт у поєднанні із загальновідомою інформацію про непрозорість фінансування практично усіх партій в Україні насторожує.

Оскільки ж порушники вимог законодавства про фінансування партій не притягуються ні до адміністративної (наразі складено лише кілька адміністративних протоколів за ст. 212-21 КУпАП), ні до кримінальної відповідальності, то доводиться констатувати, що існуюча система заходів адміністративної та кримінальної відповідальності жодним чином не сприяє забезпеченню прозорості політичних фінансів.

Підсумовуючи все викладене варто відзначити, що ситуація із імплементацією нового законодавства про фінансування партій, а також забезпеченням прозорості політичних фінансів, поступово поліпшується. Проте, швидкість та якість імплементації зазначеного законодавства є нерівномірною (в одних випадках маємо досить пристойні результати, а в інших – ганебні). Відтак, наразі варто говорити про те, що «світло в кінці тунелю» все ж таки є, але до прозорості політичних фінансів нам ще дуже-дуже далеко... .

Статтю підготовлено в рамках проекту «Моніторинг імплементації та проведення інформаційно-просвітницької кампанії щодо нових правил фінансування політичних партій», що реалізується за фінансової підтримки Ради Європи.