exit
search
28 жовтня 2016

Взаємодія державних органів у сфері нагляду і контролю за фінансуванням політичних партій

Контрольно-наглядові функції НАЗК та Рахункової палати

НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику, зокрема відповідно до п.п. 81, 82 ч. 1 ст. 11 Закону «Про запобігання корупції» має повноваження на реалізацію контрольно-наглядових функцій щодо державного фінансування та звітності політичних партій. Такими повноваженнями є зокрема державний контроль: за додержанням встановлених законом обмежень щодо фінансування політичних партій, законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності, своєчасністю подання звітів партій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру, звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів на загальнодержавних та місцевих виборах, повнотою таких звітів, відповідністю їх оформлення встановленим вимогам, достовірністю включених до них відомостей.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 7 Закону «Про Рахункову палату» до повноважень Рахункової палати відноситься здійснення аудиту щодо проведення витрат державного бюджету, і відповідно, щодо витрат державного бюджету, пов’язаних з державним фінансуванням партій. Також Рахункова палата уповноважена на здійснення фінансового аудиту проведення витрат державного бюджету, інформування правоохоронних органів у разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення, здійснення інших повноважень, передбачених законом.

За результатами спільної зустрічі представників НАЗК, Рахункової палати, Національного банку з представниками парламентських політичних партій 13 жовтня 2016 року у сфері контрольно-наглядових функцій щодо державного фінансування та звітності політичних партій було виявлено такі проблеми:

1) відсутність координації діяльності контрольно-наглядових функцій НАЗК та Рахункової палати щодо державного фінансування та звітності політичних партій;

2) нечіткість поняття «статутна діяльність політичної партії» в аспекті витрачання політичними партіями наданих з державного бюджету коштів.

Представники державних органів прийшли до розуміння необхідності координування діяльності та домовилися про наступні спільні наради у сфері проведення державного контролю за діяльністю політичних партій.

Відсутність визначення «статутна діяльність політичної партії» значно ускладнює процес такого контролю; незрозумілим є, яке використання коштів буде вважатися цільовим відповідно до статутної діяльності, а яке таким вважатися не буде. Адже в законодавстві не визначено поняття статутної діяльності, а в ст. 8 Закону «Про політичні партії в Україні» міститься лише перелік можливих видів політичної діяльності. Зокрема до них відносяться:

- утворення, визначення повноважень статутних органів політичної партії;

- розробка внутрішньопартійних документів (порядку вступу до партії, прав та обов’язків її членів тощо);

- скликання та проведення партійних з’їздів, конференцій, зборів та інших представницьких органів політичної партії;

- здійснення внутрішньопартійного фінансового контролю (аудиту) за надходженнями і витратами політичної партії, її місцевих організацій, утворення органів чи посадових осіб, відповідальних за здійснення такого контролю (аудиту);

- залучення аудиторської фірми для проведення зовнішнього незалежного фінансового аудиту звітності про доходи, майно, витрати і фінансові зобов’язання політичної партії, її місцевих організацій.

Але статтями 12–14 Закону «Про політичні партії в Україні» передбачені й інші види діяльності, які можуть здійснювати політичні партії. Загалом незрозумілим є обсяг статутної діяльності, на яку політичні партії мають право витрачати кошти державного бюджету.

НАЗК та Рахункова палата відповідно до ст. 17-9 Закону «Про політичні партії в Україні» здійснюють державний контроль за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності. Щоправда, невідомо, яким чином НАЗК та Рахункова палата розподіляють між собою свої контрольно-наглядові функції. Зокрема, Рахункова палата при здійсненні державного контрою за законним та цільовим використанням політичними партіями коштів, виділених з державного бюджету на фінансування їхньої статутної діяльності буде користуватися як і спеціальним законодавством у сфері державного фінансування партій, так і Законом «Про Державний бюджет на 2016 рік», Додатком №3 якого встановлено, що для політичних партій надходження з бюджету в межах державного фінансування можливо лише у вигляді видатків споживання, що фактично звужує можливості політичних партій у використанні коштів з державного бюджету. Ні НАЗК, ні Рахункова палата ще не зверталися до суду з позовом про встановлення факту використання коштів з державного бюджету з нецільовим призначенням, тобто говорити про наявність певної практики в цьому аспекті неможливо.

За словами представників парламентських партій, НАЗК надало роз’яснення, що бюджетні кошти, отримані в порядку державного фінансування, спрямовуються на фінансування статутної діяльності політичних партій, не пов’язану з їхньою участю у виборах народних депутатів України, виборах Президента України і місцевих виборах, у тому числі оплату праці працівників статутних органів політичної партії, її місцевих організацій. Також НАЗК зазначає, що кошти, отримані з державного бюджету на фінансування статутної діяльності партії, можуть бути використані нею лише на поточні видатки. Поточними видатками, згідно п. 1.6. Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкції щодо застосування класифікації кредитування бюджету, затверджених наказом Міністерства фінансів України від 12 березня 2012 року №333, є видатки, які спрямовуються на виконання бюджетних програм та забезпечують поточне функціонування бюджетних установ, проведення досліджень, розробок, заходів та надання поточних трансфертів населенню і підприємствам (установам, організаціям).

Співпраця НАЗК із Національний банком України та комерційними банками

Рішенням НАЗК «Про затвердження форм заяв до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії до установи банку України чи відділення зв’язку» від 2 червня 2016 року №7 розроблено форму заяви до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії. Така форма була розіслана Національним банком України до установ комерційних банків та доведена до працівників відділень.

Щоправда, не у всіх відділеннях комерційних банків фізично наявна форма для заповнення заяви до платіжного документа на здійснення грошового внеску на підтримку політичної партії, та відповідно час, необхідний для здійснення грошового внеску збільшується пропорційно до того, скільки часу необхідно працівникам банку для роздрукування такої форми. Також комерційним банкам надано певні інструкції разом із розповсюдженням такої форми.

Щодо ознайомлення НАЗК представників комерційних банків з процедурою прийняття ними внесків від фізичних чи юридичних осіб на користь політичних партій, то НАЗК такі тренінги не проводило.

Громадська рада при Національному агентстві з питань запобігання корупції

Хронологія та нормативні підстави створення

25 березня 2015 року відповідно до частини другої статті 14 Закону «Про запобігання корупції» Постановою КМ №140 було затверджено Порядок організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції (далі – Порядок).

Відповідно до Додатку №2 «Завдання і заходи з виконання Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки» Постанови КМ від 29 квітня 2015 р. №265 «Про затвердження Державної програми щодо реалізації засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2015–2017 роки» КМ мав утворити Громадську раду при НАЗК до серпня 2015 року.

Станом на сьогодні Громадську раду при НАЗК не створено.

Основною причиною невиконання КМ вчасно обов’язку сформувати Громадську раду при НАЗК є затримка початку роботи самого НАЗК. Так, НАЗК фактично почало роботу лише влітку 2016 року. НАЗК було утворено Постановою КМ від 18 березня 2015 року №118, але через складне проходження процедури формування складу НАЗК перші рішення НАЗК почало ухвалювати лише на початку червня 2016 року.

22 липня 2016 року Розпорядженням КМ №555-р щодо деяких питань проведення конкурсу з формування Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції відповідальним за проведення конкурсу з формування Громадської ради при НАЗК було визначено І.Ткаченка (керівника апарату НАЗК). На виконання зазначеного Розпорядження КМ І. Ткаченко розробив та подав на розгляд НАЗК проект розпорядження КМ «Питання Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції».

8 вересня 2016 року Рішенням НАЗК №25 схвалено проект розпорядження КМ щодо формування Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції, після затвердження якого КМ почнеться формування складу Громадської ради при НАЗК на конкурсній основі. Очікувалося, що кінцевим терміном її створення має бути 8 листопада 2016 року.

Станом на 28 вересня 2016 року проект погоджено Міністерством економічного розвитку і торгівлі України.

Станом на сьогодні відбувається процес процедури погодження Плану створення Громадської ради з усіма заінтересованими органами. Фактичне формування складу Громадської ради при НАЗК розпочнеться після прийняття КМ розпорядження «Питання Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції».

Порядок організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції.

Відповідно до Порядку організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при НАЗК, Уряд приймає рішення про проведення конкурсу, визначає уповноважену особу, відповідальну за проведення конкурсу, та затверджує план заходів з його проведення, який включає оголошення конкурсу, формування списків делегатів громадських об’єднань та кандидатів до складу Громадської ради, проведення установчих зборів та затвердження складу Громадської ради при НАЗК. Склад Громадської ради (п’ятнадцять осіб) формується на установчих зборах шляхом рейтингового голосування делегатами громадських об’єднань за кандидатів до складу Громадської ради.

Представники громадськості звертали увагу на окремі проблеми порядку формування складу Громадської ради при НАЗК. Зокрема, Реанімаційним пакетом реформ була сформована пропозиція щодо зміни порядку відбору представників в Громадську раду, який базуватиметься на Інтернет-голосуванні, за аналогією відбору до Громадської ради при НАБУ.

Ще в травні 2016 року Центр політичних студій та аналітики «Ейдос» звертав увагу на важливість формування Громадської ради при НАЗК та наголошував, що відсутність такого органу призводитиме до відсутності контролю громадськості за НАЗК.

Не визначені конкретні строки формування Громадської ради при НАЗК. Ні в перехідних положеннях Закону «Про запобігання корупції», ні в Порядку організації та проведення конкурсу (один з можливих варіантів для КМ був поставити строки в залежність від дати створення НАЗК). Щоправда, 8 вересня 2016 року НАЗК розроблено проект рішення КМ, в якому міститься План заходів щодо проведення конкурсу з формування Громадської ради при Національному агентстві з питань запобігання корупції, який має граничні строки формування Громадської ради. Але подальший процес створення цього органу залежить від затвердження такого проекту рішення КМ. На даний момент такий проект не затверджено, а отже, граничних строків формування Громадської ради немає.

Ще однією важливою системною вадою, яка закладена в даному Порядку, вбачається відсутність чітких критеріїв до громадських об’єднань, що в подальшому формуватимуть Громадську раду при НАЗК.

Склад Громадської ради при НАЗК формується на установчих зборах, на яких делегати громадських об’єднань, що відповідають вимогам, встановленим Порядком, обирають склад Громадської ради при НАЗК.

Відповідно до п. 8 Порядку організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при НАЗК, установчі збори формуються з делегатів громадських об’єднань, які є юридичними особами, зареєстровані в установленому порядку та провадять діяльність за напрямом запобігання корупції не менш як два роки. Таке формулювання, без визначення поняття «діяльність за напрямом запобігання корупції», може призвести до проблем на етапі відбору делегатів від громадських об’єднань до установчих зборів для формування Громадської ради при НАЗК, оскільки дозволить керівнику апарату НАЗК на власний розсуд тлумачити, яка власне діяльність громадської організації охоплюється напрямком запобігання корупції. Для порівняння зазначимо, що в Положенні про проведення конкурсу з відбору кандидатів на посади членів Національного агентства з питань запобігання корупції, затвердженому постановою КМ від 25 березня 2015 р. №170, детальніше визначено статус такого суб’єкта. Так, під «роботою у сфері запобігання корупції» протягом не менше ніж одного року розуміється вчинення громадським об’єднанням дій, вжиття заходів за одним чи кількома напрямами, визначеними пунктами 1–8 частини першої статті 21 Закону «Про запобігання корупції», таким чином, щоб між принаймні двома такими діями та/або заходами минуло не менше ніж 365 календарних днів. Таке формулювання вимог до громадських об’єднань є більш вдалим та вбачається за доцільне вжити його і в Порядку організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при НАЗК.

З метою формування дієвої Громадської ради необхідно внести зміни до Порядку організації та проведення конкурсу з формування Громадської ради при НАЗК, а саме:

- деталізувати вимоги щодо громадських об’єднань, що мають право пропонувати кандидатів до складу Громадської ради при НАЗК;

- запровадити процедури Інтернет-голосування за кандидатів до Громадської ради при НАЗК, визначених громадськими організаціями, що відповідатимуть встановленим вимогам.

Позитивним в процедурі утворення Громадської ради при НАЗК, встановленої Порядком, вважаємо встановлену п. 6 Порядку відкритість установчих зборів та проведення їх за участю представників засобів масової інформації.

Відсутність Громадської ради при НАЗК означає відсутність контролю за діяльністю НАЗК через Громадську раду, зокрема і щодо нагляду за фінансуванням політичних партій. Блокує процес утворення Громадської ради Уряд.

Громадянське суспільство загалом.

Незважаючи на відсутність Громадської ради при НАЗК, представниками громадянського суспільства проводиться активна робота у сфері громадянського контролю за фінансуванням та звітністю політичних партій.

Зокрема, створено коаліцію громадських організацій «Гроші під контролем» у такому складі: Центр «Ейдос», Transparency International Україна, Центр демократії та верховенства права, Міжнародний інститут демократій, Інститут «Республіка», Всеукраїнський рух проти політичної корупції «Під контролем», Центр політико-правових реформ та інших. Представниками цих організацій на форумі «Гроші партій – під контролем» 11 липня 2016 року було зазначено, що контроль за витрачанням партіями державних коштів буде здійснюватися як і на державному, так і на місцевому рівнях.

20 вересня 2016 року проводився Форум «Прозорі фінанси партій: шляхи імплементації закону», метою проведення якого була консолідація зусиль щодо прискорення виконання норм Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання і протидії політичній корупції». Також активною діяльністю в цьому напрямку займаються Громадське телебачення, Комітет виборців України, Громадське радіо, Громадянська мережа «ОПОРА».

НАЗК активно співпрацює з представниками громадянського суспільства та міжнародними неурядовими організаціями, але для забезпечення громадського контролю необхідним є створення Громадської ради при НАЗК.

Із викладеного випливають такі основні висновки:

1. Контрольно-наглядові функції у сфері державного фінансування та звітності політичних партій між НАЗК та Рахунковою палатою не чітко розмежовані у Законі та Законі «Про Рахункову палату». Діалог між представники цих органів щодо цього питання відбувається. Необхідно уточнити повноваження Рахункової палати у Законі «Про Рахункові палату».

2. Комерційні банки ознайомлені зі створеною в НБУ формою, необхідною для заповнення бажаючими здійснити внески на користь політичних партій, проте не у всіх банках вона фактично наявна.

3. Громадську раду при НАЗК не сформовано. Навіть не почався процес її формування. Зрозуміти потенційну роль Громадської ради при НАЗК у здійсненні громадського контролю за діяльністю НАЗК поки неможливо.

Матеріал підготовлено в рамках проекту «Моніторинг імплементації та проведення інформаційно-просвітницької кампанії щодо нових правил фінансування політичних партій», що реалізується за фінансової підтримки Ради Європи.