exit
search
5 червня 2016

Судова реформа: когнітивний дисонанс з надією на поступ

Четвер 2 червня 2016 року можна назвати найпродуктивнішим днем у роботі Верховної Ради цього скликання.  Не за кількістю ухвалених рішень, а за масштабністю змін, які несуть ухвалені закони, та рівнем їх підтримки народними депутатами. Парламент запустив довгоочікувану судову реформу, внісши зміни до Конституції та ухваливши нову редакцію закону про судоустрій, а також нові закони щодо виконання судових рішень. 

На ці зміни можна покладати багато сподівань, але спосіб ухвалення деяких з них цілком відповідає ганебному правилу української політики — мета виправдовує засоби. Величезного обсягу закон про судоустрій усупереч регламенту прийнято за основу і відразу в цілому з правками, внесеними з голосу голови профільного комітету.

Зміни до Конституції стали можливими завдяки голосам депутатів Опоблоку та іншим вихідцям з Партії регіонів, які до того найбільше їх критикували. Що стало ціною цих голосів, можна лише здогадуватися. Можливо, вплинула "комірна книга" чорної каси Партії регіонів, витяги з якої опубліковано в ЗМІ, а оригінал передано до Національного антикорупційного бюро…

Та попри все результат у вигляді ухвалених законів є.

Закони можуть бути дієвими. На відміну від попередніх законодавчих рішень, які впродовж останніх двох років не додали віри у справедливість українського правосуддя. 

Неуспішна стратегія попереднього "лікування"

Від початку парламент виходив з того, що судді були жертвою режиму Януковича і заручниками впливу на них через голів судів, Вищу кваліфікаційну комісію суддів (ВККС) і Вищу раду юстиції (ВРЮ). Тому законом "Про відновлення довіри до судової влади", який ухвалили у квітні 2014 р., суддям дали можливість виправити ситуацію.

Однак судді в більшості випадків залишили на посадах тих самих голів судів і через судові рішення надовго заблокували формування нового складу ВККС і ВРЮ. Немає цих органів — немає відповідальності суддів.

Далі парламент ухвалив закон "Про забезпечення права на справедливий суд" (лютий 2015 р.), яким запровадив кваліфікаційне оцінювання (переатестацію) всіх суддів. Рада суддів не погоджувала методики такого оцінювання, аж поки не сплинув відведений законом термін для переатестації суддів Верховного і вищих судів.

Лише цього року ВККС змогла почати оцінювання суддів судів нижчого рівня. Але за браком конституційних підстав для звільнення суддів, що не пройшли оцінювання, відправляла їх до школи суддів. 

Доходило до смішного: не можеш пояснити, звідки взявся автопарк, — йди повчися у школі суддів. Зарплату держава платить, судочинство не здійснюється. Курорт! Звільнити не можна, бо Конституція, яка визначає вичерпний перелік підстав для звільнення судді, саме такої підстави не передбачає.

Що ж до суддів, які ухвалювали свавільні рішення під час подій 2013–2014 рр., то до звільнення їх рекомендовано небагато. Але й ті, кого звільняли, легко залишалися на посаді завдяки рішенням Вищого адміністративного суду.

За два роки судова система не дала суспільству жодного позитивного сигналу, що вона змінюється. Судова система не захотіла визнавати свою причетність до узурпації влади Януковичем. Навпаки, продемонструвала кругову поруку і відсутність агентів змін у суддівському самоврядуванні. Серед суддів, які працювали чесно, не знайшлося, за поодинокими винятками, тих, хто створив би потужну альтернативу активній частині суддівського корпусу, що протистоїть будь-яким позитивним змінам.

Суди разом із прокуратурою, за результатами соцопитувань, пасуть задніх серед державних інституцій з найнижчими в Європі показниками довіри (на рівні 5–10%). Навіть президенту, уряду і парламенту довіряють більше. Хоча в інших європейських країнах суди зазвичай значно випереджають політичні органи в таких рейтингах. 

Запит суспільства на радикальні зміни, щоб зламати корупційну систему, лише зріс. Судова реформа, поряд з антикорупційною, на думку населення, експертів, інвесторів, міжнародних організацій, стала найбільш затребуваною.

Чи справдяться їхні очікування — покаже час. Але вже нині можна визначити конституційні й законодавчі зміни, які дають шанс на поступ.

Зміни, що можуть стати успішними

Зміни в судовій системі почнуться зверху, а не знизу, на відміну від безуспішної реформи прокуратури. Замість чотирьох касаційних судів буде створено новий — єдиний Верховний суд з конкурсним добором нових суддів і можливістю призначення суддями правників з-поза меж системи. Діючі судді цих судів зможуть або піти у відставку, або податися на конкурс.

Дотепер суди вищого рівня формувалися лише з числа суддів, які мають певний стаж. Значна частина з них є носіями негативних неформальних практик. Таким чином система сама себе відтворювала. Кінцеве рішення у справі можна буде отримати швидше, оскільки теперішня чотирьохінстанційна система (місцеві суди, апеляційні суди, вищі спеціалізовані суди, Верховний суд) замінюється трьохінстанційною (місцеві суди, апеляційні суди, Верховний суд). 

Посада судді стане привабливішою: щоб на посаду прийшли найкращі правники з-поза меж системи правосуддя, планується значно підвищити суддівську зарплату. А для діючих суддів зарплати буде підвищено лише після успішного проходження ними кваліфікаційного оцінювання.

Суддів, які "провалять" кваліфікаційне оцінювання на компетентність, доброчесність і дотримання правил етики, відразу звільнятимуть з посади, а не відправлятимуть до школи суддів. Так само звільнятимуть суддів, які не зможуть довести законність походження своїх статків. Нині це не є підставою для їх звільнення. Випадків звільнення суддів, засуджених за корупцію (попри поширеність цього явища), дуже мало. 

Громадськість зможе долучатися до процесів оцінювання і конкурсів не лише шляхом спостереження, а й через нову інституцію — громадську раду доброчесності. Її формуватимуть фахові громадські організації з числа правників і журналістів-розслідувачів. Така рада акумулюватиме інформацію щодо доброчесності суддів, їхньої поведінки і подаватиме до ВККС свої висновки, які включатимуться до відкритого (через Інтернет) суддівського досьє і будуть предметом розгляду у ВККС. Нині ж суддівське досьє формують виключно державні органи, а доступ до його матеріалів має лише ВККС.

Судді декларуватимуть усіх родичів, які працюють у судах, адвокатурі, прокуратурі, на високих посадах. За неправдиву інформацію їх притягуватимуть до дисциплінарної відповідальності. Це виявлятиме суддівські клани і запобігатиме конфліктам інтересів, коли судді вирішують справи, у яких задіяні їхні родичі. 

У таких умовах чимало суддів самі подадуть у відставку, боячись потрапити під пильну увагу ВККС, а надто — суспільства. Президента і парламент, відповідно до європейських стандартів, буде усунуто від вирішення питань кар'єри і звільнення суддів. Щоправда, президент іще протягом двох років ухвалюватиме, за поданням Вищої ради правосуддя (нова назва ВРЮ), рішення щодо переведення суддів. Тобто гіпотетично матиме можливість завадити кар'єрі судді, якого не вважатиме гідним посади.

Венеційська комісія визнала це допустимим на обмежений період "з міркувань національної безпеки", ймовірно маючи на увазі ситуацію, коли ВРЮ (більшість у складі якої є суддями) намагатиметься промотувати суддів — ставлеників Януковича. 

Суддівська недоторканність не скасовується, але істотно обмежується. Наприклад, у випадках затримання на місці вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину або безпосередньо після його вчинення (до цих злочинів належить і одержання неправомірної вигоди) до судді застосовуватимуть загальні правила взяття під варту, як і щодо звичайного громадянина.

В інших випадках потрібно буде отримати згоду на затримання чи взяття під варту від Вищої ради правосуддя. Нині — від парламенту, який є політичним органом і часто не може оперативно відреагувати на такі ситуації, що дає судді можливість втекти.

Що ж до виконання судових рішень, то ця діяльність буде демонополізована. Поряд із державною виконавчою службою діятимуть приватні виконавці. Конкуренція має зменшити корупцію в цій сфері, підвищити ефективність виконання судових рішень. Досвід країн, які пішли на такий крок, довів ефективність інституту приватних виконавців. 

Водночас в ухвалених законах є й положення, які викликають сумніви у щирості намірів провести справжню судову реформу.

Ризики

Можливо, через недогляд, а швидше свідомо автори нового закону про судоустрій дали можливість головам судів часів Януковича, які звикли виконувати політичні вказівки, ще сім років залишитися на своїх посадах. Законом 2014 р. їхні повноваження були припинені, але в багатьох судах судді знову обрали їх на посади. У 2015 р. їх утретє-вчетверте обирають головами судів, попри заборону обіймати цю посаду двічі поспіль.

Тоді Рада суддів роз'яснила, що кожного разу голів судів обирали на підставі нового закону, а отже, попередній строк повноважень уже не рахується.  Логіку такого тлумачення започатковано сумнозвісним рішенням Конституційного суду про "третій строк Кучми", коли перший строк КС йому не зарахував, бо тоді Кучму було обрано президентом на підставі попередньої Конституції. Тож Кучма міг балотуватися втретє, але, на щастя, не скористався цією можливістю. 

Новий закон про судоустрій не містить запобіжників проти того, щоб голови судів були обрані на цю посаду фактично вчетверте і навіть уп'яте, попри заборону обіймати її двічі поспіль. При цьому всупереч Конституції, але за законом президент виписуватиме посвідчення головам судів, що їх оберуть збори суддів. Це може спричинитися до того, голів ключових судів запрошуватимуть на аудієнцію для начебто видачі посвідчення, а насправді для налагодження неформальних контактів з "кураторами" судової системи від президента.

Попри запровадження громадської ради доброчесності, громадськість може й не отримати ефективних важелів впливу на добір та оцінювання суддів. Оскільки висновки новоствореної громадської ради матимуть для ВККС лише характер "інформації", на яку можна навіть не реагувати. Іншими словами, вони не матимуть вирішального значення для кваліфікаційного оцінювання суддів за критерієм доброчесності. Бо немає обов'язку ВККС мотивувати відхилення такого висновку та ухвалювати рішення про це одностайно. Крім того, громадська рада не матиме жодного впливу на конкурси на вакантні посади в місцевих судах. 

У ВККС немає жодного представника громадськості, а більшість становлять судді. Натомість склад ВККС передбачено розширити за рахунок двох членів — від голови Державної судової адміністрації і Уповноваженого Верховної Ради з прав людини (раніше членами ВККС призначалися виключно судді). Тому загроза збереження кругової поруки залишається.

Що ж до Вищої ради правосуддя, то її повноваження візьме на себе до 2019 р. чинна ВРЮ, яка за рік діяльності не зарекомендувала себе агентом змін у судовій системі. Суддівська складова тут також становить більшість. І загроза консервації судової системи дуже велика. 

Крім того, закон про судоустрій хоч і передбачає створення Вищого антикорупційного суду як суду першої інстанції для справ про високопосадову корупцію, але відкладає це на невизначений час. Статус цього суду не містить додаткових гарантій незалежності — ні особливого порядку добору суддів, ні підвищених зарплат, ні свого бюджету тощо. Реального наміру політичної влади створити цей суд поки що не видно.

Експерти називають і інші, не менш важливі, проблеми у конституційних змінах: запровадження монополії адвокатури на представництво в судах, збереження суто політичного способу призначення і звільнення генпрокурора, відтермінування на три роки Римського статуту.

Сценарії розвитку подій

Песимісти (а може, реалісти?) не вірять у щирі наміри політичних сил відмовитися від впливу на судову систему, незважаючи на ліквідацію деяких юридичних важелів впливу. Вони остерігаються ситуації, коли утворення нового Верховного суду буде використано для просування "своїх" суддів і відсіву "чужих", а в інших судах збережеться неформальна система впливу через голів судів.

Якщо ж дивитися очима оптиміста, то зміни відкривають добрі можливості для судової реформи, зокрема оновлення суддівського корпусу та зміцнення незалежності суддів. Хоча це й затягнеться не на один рік. Громадські організації і ЗМІ робитимуть усе від них залежне, щоб ці можливості було використано сповна.

За показниками втілення європейських стандартів Україна, радше за все, отримає високу оцінку зарубіжних партнерів.

Щоб зміни до Конституції запрацювали, потрібно ухвалити ще й новий закон про Вищу раду правосуддя, закони про адвокатуру і прокуратуру, про Конституційний суд, внести зміни до процесуальних кодексів. І це програма лише на найближчі три місяці.

Проте опір суддівського корпусу буде шаленим: Конституційний суд отримає чимало конституційних подань — переважно щоб нівелювати основні досягнення законів. Серйозний відкат може відбутися й на законодавчому рівні. Адже до закону про судоустрій внаслідок поспішного його ухвалення однаково ще вноситимуть зміни. 

Та попри когнітивний дисонанс, видається, що величезний крок для реформування системи правосуддя таки зроблено. Чи буде це крок уперед — багато в чому залежить від кожного з нас, від нашої спроможності пильнувати всі процеси і наполегливо боротися за право на справедливий суд. 

Роман Куйбіда, Центр політико-правових реформ, для Дзеркала тижня