Помилка
  • JUser::_load: неможливо завантажити користувача з ID: 81

Передмова до науково-практичного коментаря

до Закону України 

"Про засади запобігання і протидії корупції"

Микола Хавронюк

доктор юридичних наук, професор,

директор з наукового розвитку

Центру політико-правових реформ

Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції» разом («у пакеті») із ще одним Законом – «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо відповідальності за корупційні правопорушення» – остаточно прийнято Верховною Радою України 7 квітня 2011 р. Набрали чинності (а також введені в дію) ці два закони з 1 липня 2011 р., крім статей 11 і 12 першого з названих Законів, які набирають чинності з 1 січня 2012 р. Якщо взяти до уваги, що підготовка цього «антикорупційного пакету» розпочалась ще у 2005 р., то його написання, подальше доопрацювання та удосконалення, у т. ч. з урахуванням висновків міжнародних експертів, тривало п’ять років[1].

До остаточного прийняття цих законів неодноразово закликала Парламентська Асамблея Рада Європи у рамках моніторингу виконання обов’язків та зобов’язань України. Негайне їх прийняття, як постійно підкреслювали міжнародні наглядачі, обумовлювалось необхідністю зміцнення антикорупційної законодавчої бази в Україні, приведення її у відповідність до європейських стандартів і створення дієвих сучасних механізмів протидії корупції. Крім того, наголошувалось, поки вони не будуть прийняті, не можуть набрати чинності для України Конвенція ООН проти корупції та Кримінальна конвенція РЄ про боротьбу з корупцією. Проте не можна сказати, що уповноважені представники нашої держави надто поспішали з прийняттям антикорупційних законів.

Хоча нарешті це і було зроблено, не слід очікувати, що після 1 липня 2011 р. крива як зареєстрованих, так і фактично вчинюваних корупційних правопорушень різко упаде вниз. Для того, щоб це сталось, потрібен досить тривалий час і самовіддана діяльність людей, які мають належні повноваження для запобігання і протидії корупції та, головне, волю для реалізації цих повноважень.

Перший прем’єр-міністр Республіки Сінгапур Лі-Куан-Ю, один з творців сінгапурського «економічного дива», на запитання, за допомогою яких законів та програм у Сінгапурі була подолана корупція, відповів: «Не потрібно жодних нових законів і жодних програм, достатньо, щоби нагорі опинилось кілька порядних людей».

Закон «Про засади запобігання і протидії корупції» не є панацеєю від хвороби, яка надто тяжко вразила нашу державу і суспільство. Він може стати лише першим кроком на важкому шляху до нормального життя, на якому очікують численні перепони, вдавані і справжні небезпеки.

По-перше, на черзі прийняття не менш важливих з точки зору їхнього антикорупційного змісту законодавчих актів – кодексів поведінки публіч­них службовців, законів, якими мають бути врегульовані питання конфлікту інтересів в їх діяльності, державний фінансовий контроль публічної служби, внесення необхідних змін до процесуальних кодексів, вибор­чого законодавства, законодавства про проходження державної служби, прирівняних до неї служб (військової, поліцейської тощо) та служби в органах місцевого самоврядування, про статус суддів, прокурорів тощо.

По-друге. Якби можна було побороти будь-яке негативне явище за допомогою лише прийняття певних актів законодавства! На жаль, законодавство лише визначає механізми, форми, способи, сили і засоби протидії певному явищу, у даному разі корупції. Тому крім законодавчих заходів, необхідним є вжиття комплексу організаційних, інформаційних тощо заходів та їх фінансово-економічне забезпечення. Останнього в економічно слабкій державі завжди буде бракувати. Але чим більш певною стане протидія корупції, тим більше фінансів буде вивільнятися для подальшого зміцнення цієї протидії.

По-третє, кнопки, натисканням яких запускаються відповідні анти­корупційні механізми, перебувають, на жаль, під контролем не усього громадянського суспільства, а лише певних політичних сил. Це вони вирішують, чи буде здійснюватися наступ на корупцію, чи буде цей наступ суцільним («по всіх фронтах») або вибірковим, чи буде він стосуватися представників усіх ешелонів влади чи лише її нижніх ланок... Якщо політики будуть натискати не ті кнопки, на такі їхні дії повинні адекватно і дружно реагувати усі інститути громадянського суспільства. Можливо, колись і в Україні не буде видаватись фантастикою референдум про розпуск парламенту через його небажання голосувати за анти­корупційні рішення, як, скажімо, це сталося в липні 2011 року в Латвії, коли число голосів за розпуск парламенту сягнуло 95%[2].

По-четверте.Недаремно можна почути такий жарт: «виділяти гроші на боротьбу з корупцією – те саме, що виділяти горілку на боротьбу з пияцтвом». Основна специфічна риса корупції як явища полягає у тому, що корупція продукує сама себе. Якщо бути відвертими, навіть у самому Законі «Про засади запобігання та протидії корупції» є місце для корупції. Так, з цього Закону випливають: дублювання функцій різних державних органів, які здійснюють заходи щодо запобігання і протидії корупції, різноманітні винятки із загальних правил поведінки для фізичних та юридичних осіб, що залежать від вибору службової чи посадової особи державного органу, а також деякі правові колізії. В Законі є бланкетні норми, незрозумілі лінгвістичні формулювання, використані терміни, поняття, словосполучення, які можуть тлумачитися неоднозначно, і категорії оцінювального характеру, що створюють можливість для розширення дискреційних повноважень державного органу, його посадової чи службової особи та застосування положень залежно від інтересів осіб, відповідальних за їх виконання. Саме зазначені обставини офіційно визнано корупціоген­ними чинниками[3].

Про наші попередні «успіхи» у справі протидії корупції свідчать такі цифри: у 2008 р. МВС України виявлено 1910 випадків хабарництва; при цьому до суду передано 1376 кримінальних справ. Перед судом постали 674 особи. Внаслідок розгляду справ проти цих 674 осіб три з них – виправ­дані, 128 – звільнено від кримінальної відповідальності, 377 – звільнено від покарання, 106 – покарані штрафом, 3 – арештом чи обмеженням волі, 49 – позбавленням волі до 5 років і 8 – позбавленнямволі від 5 до 10 років[4].

Мало що змінилось і в 2010 р.: за даними Державної судової адміністрації України, із прийнятих 910 судових рішень за ст. 368 КК України («Одержання хабара») 126 – це рішення про звільнення від відповідальності (у т. ч. 67 – з передачею хабарника на поруки (!)), а за 774 обвинувальними вироками 648 осіб звільнено від покарання. До позбавлення волі засуджено 96 осіб, до інших мір покарання – 30[5].

Отже, практикою стала, на жаль, повна безкарність або «погрожування вказівним пальцем». Заради правди слід згадати світовий досвід (зокрема, Китаю, деяких мусульманських країн, а також СРСР), який свідчить, що широке застосування страти та інших суворих покарань за корупційні діяння нездатне подолати корупцію і що взагалі покарання (стягнення) – це лише одне з багатьох знарядь і засобів запобігання
і протидії цьому явищу. Але ж і зовсім без покарання не обійтись.

Детальний аналіз стану корупції в Україні неодноразово здійснювалиміжнародні організації[6]. Україна – держава з високим рівнем корупції; проблема корупції в Україні є системною і масштабною. Саме такий звіт Групи держав проти корупції (GRECO)[7]у листопаді 2007 р. був оприлюд­нений на офіційному сайті Міністерства юстиції України.

Звіт було складено на основі інформації, наданої, зокрема, представниками державних органів України, до повноважень яких належать питання запобігання та протидії корупції – Міністерством юстиції, СБУ, МВС, Генпрокуратурою, Державною податковою службою, Державною митною службою та ін. Така інформація надавалася у формі відповідей на запитання, спеціально розроблені GRECO для оцінювання, та охоплювала такі теми, як: доходи від корупційної діяльності; публічна адміністрація і корупція; юридичні особи і корупція; засоби, що є у розпорядженні національних органів, відповідальних за боротьбу з корупцією тощо. Щодо кожної означених тем у звіті GRECO подавались опис ситуації та критичний аналіз. Висновки, що містяться у звіті, налічують з 25 рекомендацій, ухвалених GRECO для України.

Як свідчать дані відомих світових рейтингів, стан в Україні – з поширенням як корупції, так і її негативних наслідків – щороку погіршується.

У 2007 р. за індексом сприйняття корупції (Corruption Perceptions Index)[8], Україна мала 2,7 з 10 (де 10 – абсолютно вільна від корупції країна, а 0 – абсолютно корумпована країна)[9], в 2009 р.– цей індекс становив 2,2 і Україна посіла 146-те місце, а в 2011 р.– 2,4 і 134-те місце серед 180 країн світу.

Того ж 2007 р. за індексом свободи від корупції 26% зі 100% (де 100% – абсолютно вільна від корупції країна) Україна посідала місце поряд з Угандою, В’єтнамом та Зімбабве. Утім, цей індекс для України ніколи не піднімався вище «двійки» та «трійки» за десятибальною шкалою: 22% – у 2006 р., 23% – у 2005 р., 24% – у 2004 р., 21% – у 2003 р., 15% – у 2002 р., 26% – у 2001 р. і близько 30% у 1996–2000 рр.[10].

У 2011 р. за індексом економічної свободи Україна перемістилась із 112-го на 164-те місце, а за рейтингом прогресу, складеним на основі результатів кількох найвідоміших у світі рейтингів, присвячених різним аспектам розвитку 101 країни світу, зайняла передостаннє – 100-те – місце з індексом мінус 123[11].

Україна посідає 164-те місце в рейтингу економічних свобод серед 179 країн світу (за даними дослідження, проведеного американською дослідницькою організацією Herіtage Foundatіon та газетою Wall Street Journal) і останнє – серед європейських країн (у 2010 р. посідала 162-ге міс­це, а в 2009 р.– 152-ге)[12].

Необхідно усвідомлювати, що прийнятий 7 квітня 2011 р. Закон «Про засади запобігання і протидії корупції» не є зразковим зведенням антикорупційних норм, а лише черговою спробою створити нормативні засади вирішення болючої проблеми. Як зазначалось вище, деякі положення цього Закону самі по собі створюють корупційні ризики, а тому за інших обставин він не отримав би позитивного висновку за результатами передбаченої ним же антикорупційної експертизи (утім, процес удосконалення цього Закону може бути перманентним).

Власне кажучи, що саме нового у новому антикорупційному Законі?

Визначення термінів (ст. 1)? Прискіпливий аналіз показує – логіки в цих визначеннях мало, а непорозумінь через них виникає багато[13]!

Основні принципи (ст. 3)? Хто і коли в незалежній Україні застосовував принципи права замість його норм?

Розширений перелік суб’єктів відповідальності (ст. 4)? Нічого нового, бо ще з часів СРСР відомо: «Була б людина, а стаття знайдеться», тобто формальних підстав для притягнення будь-кого до юридичної відпові­дальності завжди вистачало.

Система суб’єктів, які здійснюють заходи щодо запобігання і проти­дії корупції (ст. 5)? Вона стала просто заплутанішою, а межі сфер відпові­дальності цих суб’єктів менш чітко окресленими, з дублюванням повно­важень та координацією зазначених заходів водночас з кількох центрів. Хіба буде знати ліва рука, що робитиме права?

Заборони щодо зловживання службовим становищем, сумісництва тощо (статті 6 і 7)? Спеціальна перевірка кандидатів на посади в органах державної влади та органах місцевого самоврядування (ст. 11)? Декларування майна, рахунків і доходів (ст. 12)? Кодекси поведінки (ст. 13)? Антикорупційна експертиза (ст. 15)? Примушування владних інституцій до прозорості (ст. 16)? Участь громадськості (ст. 18)? Звільнення корупціонерів з роботи (ст. 22)? Усунення наслідків корупційних правопорушень (статті 23–26)? Контроль і нагляд (статті 27–29)? Усе це вже було – в Законі «Про боротьбу з корупцією» 1995 року, в інших численних законах, загрозливих президентських указах, байдужих урядових постановах... нічим не допомогло і набило оскому. Про таке кажуть: туга зелена. До того ж – який зиск від спеціальної перевірки кандидатів, антикорупційної експертизи та пропозицій громадськості, якщо їхні негативні результати (висновки) за Законом не мають жодного значення?

Ще низка просто пустих декларацій (статті 2, 10, 14, 17, 20).

Що залишилось у сухому залишку? Небагато: заборона на одержання подарунків (ст. 8) і спільну роботу близьких осіб (ст. 9); декларування видатків (ст. 12); щорічне інформування громадськості (ст. 19); Єдиний державний реєстр корупціонерів (ч. 2 ст. 21) і міжнародне співробітництво (статті 30–33 Закону) плюс відповідальність за незаконне збагачення (ст. 368-2 КК України). До того ж пропонується кримінальну відповідаль­ність значно пом’якшити – за підроблення документів, штампів, печаток, службові зловживання посадових осіб юридичних осіб приватного права, одержання ними і давання їм хабара (статті 358, 364-1, 368-3 КК України), а деякі форми службового зловживання, хабарництва, інших злочинних діянь декриміналізувати і замість кримінальної відповідальності встановити адміністративну (статті 172-2, 172-3, 172-5, 172-8 КУпАП).

Але ситуація склалась так, що сьогодні корупція становить  найсерйознішу загрозу для українського суспільства, держави і кожного з нас. Безсоромність і розбещеність багатьох представників державного й комунальних апаратів спотворюють реформи в державі й унеможливлюють нормальну діяльність влади взагалі, бо немає довіри людей ні до вищих інститутів влади та їхніх «реформ», ні до влади на місцях, як немає і довіри представників різнорівневих органів влади один до одного. Хабарництво і непотизм знищують конкуренцію як пружину розвитку бізнесу, і разом з монополізмом, псевдоконкуренцією, регуляторними дисфункціями тощо гальмують інноваційний економічний поступ, особливо у сфері виробництва товарів і послуг. Загальна підкупність і продажність створюють обстановку підозри і ворожості кожного до усіх, усіх до кожного і заважають громадянській злагоді в країні. Корупція щодня і щогодини витискує нас на периферію світового прогресу і просто викрадає наше майбутнє. Ці та інші причини дають підстави для розуміння того, що реалізація більшості положень Закону «Про засади запобігання іпротидії корупції» – незалежно від ставлення до його юридичної якості – є надзвичайно назрілою проблемою, актуальною і важливою.

Водночас неприпустимо діяти за принципом «ліс рубають – тріски летять». Новий антикорупційний Закон влада повинна застосовувати виключно на правовій основі відповідно до визначених у ньому принципів, насамперед принципів верховенства права, законності, пріоритетності запобіжних заходів. Як тільки він стане знаряддям розправи переважно з представниками минулої влади або тимчасових політичних союзників нинішньої, мрія про подолання корупції в цій державі буде спаплюжена в черговий раз. І надовго.


[1] Цей Закон фактично прийшов на заміну Закону «Про боротьбу з корупцією», який діяв з 16 листопада 1995 р.

[2] В Латвії вирішили розпустити парламент через корупцію // Українська правда. – 24 липня 2011 р.

[3] Методологія проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів. Затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 8 грудня 2009 р. № 1346.

[4] Оцінюваннянаціональної системи доброчесності. Україна 2011 / Д. Ковриженко, О. Хмара, Д. Котляр, О. Чебаненко, Р. Головенко: Творче об’єднання «ТОРО». – К.: ТОВ «Агентство «Україна», 2011. – С. 86.

[6] Станкорупції в Україні. Результати загальнонаціонального дослідження 2007 р. (скорочена версія) // http://udscn.guds.gov.ua/files/Dosl/2.pdf; Стан корупції в Україні. Порівняльний аналіз загальнонаціональних досліджень: 2007–2009рр. Для Порогової програми для України Корпорації «Виклики тисячоліття» (MCC). 25 травня 2009 р.

[7] Групу держав проти корупції (GRECO) утворено Радою Європи. Метою GRECO є покращення можливостей держав-членів щодо вжиття відповідних антикорупційних заходів. Україна приєдналась до GRECO 1 січня 2006 р., ратифікувавши Цивільну Конвенцію РЄ по боротьбі з корупцією.

[8] Індекс сприйняття корупції відображає оцінку, яку дають підприємці та експерти щодо рівня корумпованості державного сектора певної країни, до якого входять державні службовці і політики.

[9] HeritageFoundation:http://www.heritage.org

[10] TransparencyInternational/ CorruptionPerceptionsIndex:http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi

[11]  Україна зайняла передостаннє місце в «Рейтинзі прогресу» //http://www.unian. net/ukr/news/news-444391.html

тел:
 
 
факс:
+38 044 278 03 17
+38 044 278 03 72
 
+38 044 278 16 55